城中村改造：利益视角下的杭州做地实施经验

文｜吴锦海、王璇

城市化高速发展以及城乡二元化的特征，造就了位于城市中心区的“乡村”具有极高的开发利益。各方对此早已窥觎已久。尤其是在新时代增量开发严格受到限制的情况下，处于利益高地的城中村改造成了各方必争之地。因此，如何处理城中村改造的利益分配问题，是改造成功与否的关键，也是城中村改造最为核心的问题。我们规划的所有工具（用地性质、技术指标、配套设施等），在城中村改造中其实都是为了利益分配做服务的。脱离了利益分配的实际，规划工具就会变成废铜烂铁，或者是摆设。因此要理解学习杭州的做地模式，并不能只关注其做地的形式，而是要理解其做地利益分配的实质。

前言：杭州城中村做地的情况

01 什么是做地？

做地是指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设（即土地“通平”工作）后将土地统一交由政府收储。

这与一般的土地收储差别在于做地主要是由国企开展，收储一般由政府机构直接执行。但是在杭州模式中，做地也可以是政府机构，甚至说只能是政府机构，其它国企做地需与政府机构联合，或者说是政府机构的委托开展。因此杭州做地实质就是土地收储。更准确地说，杭州做地计划只是土地收储过程中的一个步骤，后续还有收储计划和供应计划。

02 杭州做地实施效益

2016年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”，提出“十三五期间基本完成主城区246个城中村改造”目标。截止2020年，杭州市全市共启动266个“城中村”改造，征迁住户约14.01万户，开工安置房项目406个（35.73万套、6300万平方米），完成回迁安置约6.5万户，腾出近10万亩建设用地。至此，杭州市主城区“城中村”改造基本全部完成，而且并未造成太大的土地市场冲击。杭州利用五年的时间高效完成了246个城中村改造，取得的成效令人瞩目。

众所周知，城中村改造的利益纠纷异常复杂，所以导致城中村改造的周期特别长。广深城中村改造的平均周期是8年。杭州5年246个村，做地如此高效，是如何解决利益分配问题的呢？

笔者认为，杭州做地中形成了四个关键要点，死死掐住了利益分配的经脉，从而达成做地的高效实施。具体如下：

经验：杭州做地利益分配架构的要点

01 三计划联动，牢牢掌控利益变现渠道

杭州的收储过程包括做地计划、收储计划、供应计划三个计划，并且由年度供应量定年度收储量，由年度收储量定年度做地量。一般情况下，收储量是供应量的1.2倍，做地量是收储量的4.5～5倍。

土地出让计划：根据每年的财政预算明确需要多少土地出让金填补财政空缺，然后根据需要的土地出让金反推需要出让土地的量。

土地收储计划：列入收储计划的地块是年度内可以完成“做地”，为下一年度土地供应做准备，其规模一般要达到出让计划规模的1.2倍左右。

做地计划：列入“做地”计划的地块是已取得控规批复，并在年度内启动或继续实施“做地”、原则上为今后5年土地供应做准备，其规模一般是收储计划规模的4.5一5倍。

杭州的所有经营性土地收储都需要经过杭州市土地交易中心这个入口，所有土地出让也都需要经过这个出口，死死掐住土地利益变现的唯一通道。确保 “用多少土地，则收储多少土地，相应征拆多少土地”，避免开发商、村民主体为了个体利益，过度在市场中变现土地、房屋资产，造成供应量过多，也造成了利益分配失衡——导致城市发展带来的土地效益流入到少数个体手中。

杭州在过去三年房地产普遍不行的情况下，仍然保持着较好的楼市价格和土地出让金收入规模。而且，在普遍为国企兜底拍地的情况下，杭州仍然能做到拿地主体66%为民企。足以可见，杭州政府通过三个计划对房市实现了很好地把控。既避免了土地的过度入市，又保证了充足的土地储备。在市场化发达的竞赛中保持了亮丽的表现。

02 强化宅基地生活保障，避免涨价归私

不同于广东在城中村改造中强化房屋的财产属性，以“补砖头”方式对村民的房屋进行补偿，杭州在城中村改造中更强调宅基地的生活保障属性，以“人口”的方式对村民进行补偿。

杭州做地补偿基本按照人均不超40平方米的标准执行（在实际推行中，可能会有一定的偏差，但总体不会有太高的涨幅，并且每个做地片区保证一样的补偿标准）：

根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（市人大[2014]24号），其安置的建筑面积(以下简称安置面积)，以经依法认定的原住宅用房建筑面积(以下简称原面积)结合被补偿人家庭的常住户口人数按照下列安置标准确定：

(一)一至二人户，原面积不足四十平方米的，安置面积为四十平方米；原面积在四十至八十平方米的，按照原面积安置；原面积超过八十平方米的，安置面积为八十平方米。

(二)三人户，原面积不足五十五平方米的，安置面积为五十五平方米；原面积在五十五至一百二十平方米的，按照原面积安置；原面积超过一百二十平方米的，安置面积为一百二十平方米。

(三)四人以上户，原人均建筑面积(以下简称人均面积)不足十八平方米的，按照人均面积十八平方米安置；原人均面积在十八至四十平方米的，按照原面积安置；原人均面积在四十平方米以上的，按照人均面积四十平方米安置。

被补偿人在同一实施范围内有多处住房的，应当合并计算其原住宅用房面积。

并且，在安置方式上，采用“1 X”安置办法，即被补偿人选择1套安置房，其余安置面积均以货币方式进行补偿。货币化安置款根据货币化安置单价结合货币化安置面积扣除相应的调产安置用房结算价款后进行计算，即货币化安置款=货币化安置单价×货币化安置面积-相应的调产安置用房结算价款。这样就保证了做地能留出大部分土地用于收储再出让，不至于被原权属人占据了过多可用于更高发展效益的城市土地。

强化宅基地的生活保障属性，避免村民将房屋作为敛财工具，将城市发展的大部分利好流入到自己手中、达成“涨价归私”。

03 45%的出让金包干，避免开发商与村民形成利益联盟、漫天要价

虽然做地主体是国企（政府可直接管辖），但是在市场中，国企也是企业实体，也需要在市场中盈利。在土地开发时，国企大多时候与民营企业开发商无异，为了在市场中获胜，往往也需要让渡一定利益给村民，然后与村民形成利益联盟，向政府诉求更大的利益。

为了避免这一情况的出现，杭州做地模式一开始就锁死了利益包干总价——以45%的土地出让金包干给做地主体。

明确好规则后，做地主体只能在总包资金下，去完善经营管理模式、商业模式达成盈利，而不能通过争取政府更多资金达成盈利。

同时，为了避免过度开发经营性用地，杭州在制定做地方案时，会明确经营性用地在做地片区的比例——平均约30%，作为平衡做地成本的未来财务收入。

这部分经营性用地的出让金还不是100%给到做地主体。做地主体只能拿到其中的45%土地出让金，但是需要完成土地的征拆补偿以及公共配套的建设，将“毛地”变成拥有“七通一平”的“熟地”后再交给政府收储。

也就是一部分的经营用地的45%的土地出让金就完成的征拆成本和基础设施建设成本，能够实现55%的土地出让金纯收入，扣除国税后，财政仍然能够有较大一部分纯收入。

而且，这45%的土地出让金是需要土地出让之后才给到做地主体。做地主体并不能以45%的土地出让金名义去银行申请贷款，不能将贷款与土地出让捆绑，这就保证了土地出让时序可以由政府控制，不受贷款的压力而不得不加速出让，并且不受贷款的额度不得不提高土地出让的容积率，而是土地出让可以严格按照详规或政府的意愿进行。

在这么严格的财务要求下，做地的资金如何来呢？这就体现了国企的重要性。做地的融资来源主要有四个方面：国企其它业务赚取的现金流（自有资金）或其它资产的融资、项目贷款、土地储备专项债、土地出让金预付款等。项目贷款是以国企的信用作为担保，来实现的融资，并不能与项目的经营性土地做捆绑，这是民企难以比拟的。土地储备专项债是由国企向政府申请，由土地储备机构发行。根据《土地储备项目预算管理办法（试行）》（财预〔2019〕89号），专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%。土地出让金预付款是在以上各种方式确实无法筹集到资金，可向土地储备交易中心申请土地出让金的预付款 。根据《关于规范和加强土地储备资金管理的通知》（杭规划资源发[2019]50号），单宗地的拨付资金额度最高不超过预期土地出让收入的70%。

04 政府介入拆迁工作，确保利益公平分配落到实处

杭州的做地由土地交易中心和国企承担，每个片区明确一个做地主体，将原权属人的卖方市场转变为国企的买方市场，避免市场恶性竞争。做地过程中，政府也直接参与到具体的征拆工作中，借助政府的信用和强制力，与国企展开合作，保证征拆过程中的公平公正。

具体工作上，区政府与街道联合开展做地的补偿标准制定、原权属人的征拆动迁等具体工作，国企负责征拆过程中的所有财务运作。也就是，由政府跟村民谈判，谈完之后国企给钱。政府在征拆上的介入，一方面给了村民足够的定心丸，不用担心企业失信；另一方面避免了极少数个体的暗箱操作，夺取征拆的大部分利益，减少了动则上亿或几十亿的平台费等隐形费用的支持，有利于降低征拆成本，将赔偿真正落实到村民手中。

启示：杭州做地模式对广东的启示

广东要学习杭州的做地，并不是要学习其国企参与做地的形式，而是要学习其利益分配的实质。仅仅学习国企参与的面上形式，仍然无法解决广东省“三旧”改造十多年形成的村民高拆赔比诉求、企业高容积补偿村民平衡经济成本的根本性问题。广东的城中村由于在现状建设情况、功能和作用上与杭州有着本质区别。因此，其利益分配方案必然不能生搬硬套杭州模式，而是要基于本地实际，探索符合自身发展的模式。否则面对长期已经形成并固化的村民高拆赔比问题，如果仅仅学习杭州国企做地的形式，那么即使掏空国企，也无法满足现实要求，达到理想效果。

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