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商品房预售资金是指房地产开发企业预售商品房时，由购房人支付的具有购房款性质的定金、首付款以及后续付款（含银行按揭贷款、住房公积金贷款）等全部房价款。由于商品房预售资金事关项目能否顺利建成，因此《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条特别规定：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。但在实践中，开发商挪用预售资金的情况屡见不鲜。究其原因，一方面是因为预售资金的监管主体为银行，而银行往往由房地产开发企业自行委托，监管常常缺乏独立性和中立性。另一方面是因为违法成本较低，依据《城市商品房预售管理办法》第十四条规定，开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。但相较于动辄数亿元的预售资金，最高3万元的罚款就显得十分微不足道。 2021年4月1日前，西安市采用的是商业银行监管预售资金的模式，由于《中华人民共和国商业银行法》第三十条特别规定：对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外。因此，银行作为预售资金的监管机构时，业主无法获得预售资金的使用明细。
2021年4月1日，由西安市住房和城乡建设局、西安住房公积金管理中心和中国人民银行西安分行营业管理部联合印发的《西安市商品房预售资金监督管理办法》（以下简称：《预售资金监督办法》）开始施行。《预售资金监督办法》明确将预售资金的监管主体从银行改为了各区县住房建设行政主管部门、开发区管委会。上述规定极大地改变了商业银行受大型房地产开发企业掣肘的被动局面，有效保障了购房者利益，保护了预售资金的安全。但当预售资金的监管者变为政府机关后，因预售资金的监督、管理、审批、核发又出现了一系列新的行政法领域相关问题。
本期，笔者将从政府信息公开角度出发，尝试探讨在《预售资金监督办法》实施后业主是否可以通过申请信息公开的方式申请公开商品房预售资金的明细。
一、预售资金的使用明细是否属于政府信息公开的范围
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对于住房建设行政主管部门、开发区管委会属于适格的信息公开主体各方并无争论。因此，判断预售资金的使用明细是否属于政府信息公开的范围的关键点在于该信息是否属于在履行行政管理职能过程中制作或者获取的。具体来说，我们需要从以下两方面来判断：
1.住房和城乡建设部门、管委会对预售资金的使用是否具有行政管理职能？
依据《中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅关于印发〈西安市机构改革方案〉的通知》（陕办字〔2019〕26号），西安市住房和城乡建设局的主要职责为：（一）贯彻执行国家和省、市有关住房和城乡建设方面的法律、法规、规章和方针政策；（十二）负责全市房地产市场管理工作。拟订房地产市场监管政策、调控措施、规章制度并组织实施；
2010年4月13日，住房城乡建设部发布了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（以下简称：《监管通知》），《监管通知》明确要求：各地要加快完善商品住房预售资金监管制度。尚未建立监管制度的地方，要加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付。
《预售资金监督办法》第五条规定：各区县住房建设行政主管部门、开发区管委会负责本辖区商品房开发项目预售资金交存、支出、使用等活动的监督管理，按工程建设进度核拨预售资金，依法对违法违规行为实施执法监察。
根据上述规定，各区县住房建设行政主管部门负有监督管理职责。需要特别考虑的是，由于目前各开发区管委会在法律上的定位存在争议，因此笔者就该职能向西安市住房和城乡建设局致电，工作人员回复称：“各开发区内的预售资金使用监督管理由开发区管委会下属的住房和城乡建设部门负责。”于此，住房和城乡建设部门、管委会对预售资金的使用具有行政管理职能。
2.预售资金的使用明细是否属于在履行行政管理职能过程中获取的信息
《预售资金监督办法》第二十三条规定：项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会受理开发企业使用商品房预售资金的申请后，应严格依据本办法相关规定进行审核，需要确认开发项目建设进度的，应结合工程进度资料现场核查，审核工作不得超过2个工作日。符合资金拨付条件的，出具同意拨付意见；不符合要求的，出具不予拨付通知书。
住房建设行政主管部门、开发区管委会对预售资金负有监督管理职责，而《预售资金监督办法》又明确开发商申请拨付预售资金时需要项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会审核，因此，预售资金的使用情况属于其在履行行政管理职能过程中获取的信息。
二、预售资金的使用明细是否属于商业秘密？
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
《预售资金监督办法》实施后，也有不少业主向住房建设行政主管部门、开发区管委会申请过信息公开，但政府部门以预售资金的使用情况属于商业秘密为由拒绝公开相应信息。以西安软件新城板块的某项目为例，业主在《预售资金监督办法》实施后向属地的住房和城乡建设局申请公开该项目的预售资金监管账户使用情况，但行政部门在向房地产开发企业征询意见后以信息涉及商业秘密为由不予公开。 
笔者认为，政府部门对预售资金的使用情况是否属于商业秘密应坚持实质审核标准，不应仅以开发商回函作为依据。理由如下： 1.对商业秘密的判断应坚持实质审核标准
由于预售资金使用情况公开的程度与房地产开发企业挪用预售资金的便利程度成反比，因此房地产开发企业天然的不愿向业主公开预售资金的使用明细。因此，无论该信息是否涉及商业秘密，房地产开发企业都会以商业秘密为借口。笔者认为，政府部门对商业秘密的判断可以参照《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条的规定，即：（1）是否不为公众所知悉；（2）是否具有商业价值并经权利人采取相应保密措施；（3）是否属于技术信息、经营信息等商业信息。如果房地产开发企业没有提供相应证据证明该信息属于商业秘密，那么政府部门就不得仅以其回函认定。
2.不公开预售资金的使用会对公共利益造成重大影响
买房是每一个家庭的头等大事，在房价高昂的今天，购买一套住房往往需要一个大家庭倾其所有，社会上也将其形象的比喻为“掏空六个钱包”。预售资金的使用明细直接决定房屋能否顺利建成，一旦房屋烂尾，业主常常面临钱房两失的境地。因此，预售资金的使用关乎小区购房业主千家万户的生存权，事关公共利益。
综上，业主可以申请公开商品房预售资金的使用明细。笔者相信，阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察。只有将预售资金的使用向业主公开，接受业主的监督，才能对房地产开发企业形成强大的震慑力，保障购房者的利益，保护预售资金不被挪用，最终实现居者有其屋的美好生活理念。
祝大家买到好房子，生活更美好。
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