|
2018年10月，××县××镇祝河村主任祝某在未经林业主管部门批准的情况下，以更新造林为由，组织村民在村集体山场采伐火烧枯死杉木、松木450株，折合蓄积22立方米，价值6000余元。采伐林木抵作工钱，由村民各自拿回家自行处理。此案如何处理，试分析如下： 一、关于采伐枯死木是否需要办理林木采伐许可证的问题 这是存在争议的。作为国家林业主管部门来说，是要求办理林木采伐许可证的。2003年3月3日，《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》（林函策字〔2003〕15号）指出：“根据《森林法》的规定，除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，凡采伐林木，包括采伐'火烧枯死木’等因自然灾害毁损的林木，都必须申请林木采伐许可证，并按照林木采伐许可证的规定进行采伐。未申请林木采伐许可证而擅自采伐的，应当根据《森林法》、《森林法实施条例》的有关规定，分别定性为盗伐或者滥伐林木行为。对情节显著轻微的，根据《行政处罚法》的规定，可以从轻、减轻或者免于处罚。”2012年10月23日，《国家林业局2012年第9号公告》中“继续有效的规范性文件目录”，确认以上复函继续有效。 但是，国家林业局的这一复函并不为大多数人所接受。 从文义解释来说：《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》规定的林木、树木不同于“枯死木”。 《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第三款规定：“林木，包括树木和竹子。”这里的“树木”没有加以特别地、专门地规定，应为法律上的普通名词，一般应按日常生活赋予它的普通含义来理解。在汉语辞典和人们的日常生活中，“树木”是指“木本植物的总称”。植物属于生物范畴，是有生命的，是生长着的，而枯死木已失去生长机能，它不再以活立木的形态存在，而表现为一种木材形态。“枯死木”与“树木”的机能、作用与存在形式有着本质的区别，二者属于不同的物质形态，二者既不相交也不相包容，“枯死木”不是“树木”的一个子集，不属于“树木”的范畴，即“死树”不是树，正如“尸体”不是人一样。 从目的解释来说：林木采伐许可制度的设立是针对活立木而言的，与“枯死木”无关。 国家设立林木采伐许可制度的法理来源有三：一是《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定： 下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。二是《中华人民共和国森林法》第一条规定：为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。三是《中华人民共和国森林法》第二十九条规定：国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。以上规定可归结为一个共同目的：即保护森林资源，防止森林资源过度消耗，保护和改善生态。 对枯死木来说，它已经丧失了生长机能，不再具有生态效益和社会效益，可能的也只有经济效益这一项了。在社会主义市场经济条件下，法律不会仅仅为保护林木经济价值而设立采伐行政许可，况且枯死木在采伐前与采伐后，其自身作为木材的价值是不变的，法律对其采伐行为设立行政许可是没有必要、也没有意义的。再者，从“树木”变为“枯死木”，这是事物“质”的变化，而枯死木采伐前与采伐后只是事物形式的变化，其本质是没变的，这种对社会无害的形式变化，与生态效益的减损没有关联，法律自然用不着许可。此外，除自然保护区域和沙化地区外，保持枯死木的状态不动，是没有任何生态效益、经济效益与社会效益的，相比于清除后的更新造林，这种采伐不仅是应当的，而且是必要的。对一个如此清晰、确定的结论，行政机关有必要“逆操作”，将其拉回到不清晰、不确定的这样一种需要行政许可的状态么？因此，从立法目的来说，《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》规定的林木采伐许可对象应当不包括“枯死木”。 从比较解释来说：可以根据林木与枯死木不同的生态特征，建立不同的管理制度。 也许有人会问，采伐“枯死木”不办证，行为人把活立木采伐了怎么办？我们说，行为人把活立木当作“枯死木”采伐，自然应该受到处罚，但这与采伐“枯死木”不办证完全是两回事，难道采伐“枯死木”办了证，就不存在将活立木当作“枯死木”采伐的可能？正如我们不可能为了防盗，而对进入超市的每一位顾客都审查一番，然后发一张准入证。有人也许还会问，不经过林业主管部门鉴定和认可，怎么能认定是“枯死木”而不是活立木？我们说，这又是两码事。是活立木还是“枯死木”，属于事实认定问题，而不是采伐许可问题，可以技术鉴定来解决，而不能用采伐许可来代替事实性质认定。正如某一根黄瓜农药含量是否超标与国家允不允许出售黄瓜不是一个概念。当然，国家为了加强对“枯死木”的确认管理，防止因认定不一而带来采伐管理混乱，可以另行建立一种“枯死木”确认管理制度，但这种制度与林木采伐许可制度是不同的。譬如，某一林木如果鉴定为“枯死木”，那么行为人就可以直接实施采伐，而不需要经过采伐许可；但是，如果以采伐许可制度来对“枯死木”进行管理，则即使认定为“枯死木”，也须经过行政许可，而不能自行采伐。 二、关于《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》的效力问题 一般而言，当某个法律规定的合理性普遍受到社会质疑时，那么就会动摇其正当性，由此其合法性也会受到挑战。虽然我们在前面分析了《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》的合理性问题，但是，合理性毕竟不能代替合法性，在国家林业局未按法定程序废止该复函之前，理论上其法律效力还是存在的。 也有人认为，国家林业局的复函是一种不具有法律效力的解释。《中华人民共和国森林法》是全国人大常委会制定的法律，其解释权在全国人大常委会，在未获得全国人大常委会授权的情况下，国家林业局的这一解释没有法律强制力。这是片面理解了法律解释。我们说，除立法解释外，依法制定的行政解释和司法解释是具有法律效力的。 《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）规定： 一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。 二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。 三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。 四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。 如果仅从行政解释权限来说，国家林业局对采伐枯死木是否应当办理林木采伐许可证作出解释，并不越权。至于该解释是否合理，那是另外一个事情。因此，在行政法的范畴，即实施行政管理和行政处罚等，适用《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》是合法的。 问题是，一些森林公安机关在办理涉林刑事案件时，也常常以国家林业局的以上复函为根据，进而判定某行为人是否具有刑事违法性。这就有些问题了。行政违法与刑事违法具有不同的价值判断标准，二者之间绝不在于数量大小、情节轻重之类不同，有时可能会连法益的性质也不同。虽然刑事违法往往以行政违法为前提，但绝不是行政违法达到一定程度，就必定进入刑事违法范畴。刑法有自己独立的价值或法益判断标准，基于刑法的谦抑性原则，许多的行政违法情形并没有与之相对应的刑事违法情形。也就是说，国务院主管部门进行的行政解释，并不必然被检察机关和审判机关所接纳。 在无证采伐枯死木是否入罪问题上，最高人民法院和最高人民检察院完全可以根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定，基于独立的刑事法益判断，作出不同于行政解释的司法解释。基于前文对《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》的合理性分析，司法解释将无证采伐枯死木入罪的可能性较小。事实上，一些法学者也不认可无证采伐枯死木入罪。如清华大学张明楷教授批出：“滥发林木罪的立法目的：保护的是林木资源。采伐枯死的林木，即使没有经过林业部门批准，也不应该定罪。”①所以，作为森林公安机关来说，在办理无证采伐枯死木案件时，如无明确的司法解释，就不要以行政解释为依据来认定犯罪构成。 三、关于未申请林木采伐许可证采伐枯死木的处理问题 既然《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》在行政法和刑法适用上具有不同的效力，那么在实际处理这类案件时，就要从行政法和刑法的角度分别进行分析。 以行政法来论，此案可能构成盗伐林木。 什么是盗伐林木呢？法律法规均没有明确定义，只是司法解释对盗伐林木罪情形有一些规定。《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕36号）第三条第（一）项规定，以非法占有为目的，擅自砍伐集体所有林木，数量较大的，应以盗伐林木罪定罪处罚。如果能以此司法解释类推盗伐林木行政违法，姑且可认为，以非法占有为目的，擅自砍伐集体所有林木的，应以盗伐林木处罚。 但是，这里存在两个问题需要进一步研究。一是祝某是否具有“以非法占有为目的”的问题。这里的非法占有，既包括行为人自己占有，也包括有关的第三人占有。作为村主任的祝某为村集体更新造林，组织村民采伐林木，是否具有“以非法占有为目的”呢？要认定这一点，显然比较困难。这里祝某的行为是职务行为，也就是以村委会名义实施的行为。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，属于村农民集体所有的森林，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，村民委员会或者集体经济组织无证采伐本集体所有的林木，其林木所有权性质不发生变化，仍为本集体所有；甚至是其占有这种事实状态也不发生变化，仍为该村民委员会或者集体经济组织占有。本案中，所采伐的林木虽然是由村民拿回家自行处理，但这是村委会抵作工钱的结果，林木采伐后的原始占有人仍然是村委会（基于物权关系的占有），而不是采伐人（基于债权关系的占有）。有权行使所有权，也有权占有，怎么又侵犯了该所有权与占有呢？这从逻辑上怎么说得通呢？ 二是是否应当对祝河村委会进行处罚的问题。《中华人民共和国刑法》第三百四十六条规定：“单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”如果以此推之，在行政违法中，也应对违法单位一并处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”依照该规定，如果祝河村委会构成盗伐林木，自然应当给予行政处罚。但是，祝河村集体是本案的“受害人”，而代表该集体行使所有权的祝河村委会又是该案的“违法行为人”，处罚祝河村委会，相当于间接处罚了祝河村集体，特别是金钱罚。由受害人承担违法行为处罚后果，这在法理上又怎么说得过去呢？因此，将村民委员会或者集体经济组织无证采伐本集体林木定性为盗伐林木，不仅难以服众，而且在法理上存在诸多障碍。 那么，定滥伐林木如何呢？同样，法律法规均没有明确定义滥伐林木，也只是司法解释对滥伐林木罪情形有一些规定。《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条第一款第（一）项规定，违反森林法的规定，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木，数量较大的，以滥伐林木罪定罪处罚。如果能以此司法解释类推滥伐林木行政违法，姑且认为，违反森林法的规定，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木，应以滥伐林木处罚。问题是，村集体所有为公有，不属于任何特定的单位或个人所有（共有或私有），村民委员会或者集体经济组织采伐本集体所有林木，能认为是采伐本单位所有林木么？虽然村集体所有的林木，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，但由此认为村民委员会或者村集体经济组织采伐的是“本单位所有”林木，则颇为牵强。如果不以单位所有论，而以代表行使所有权论，则或许可认为是“村集体”采伐“村集体所有”林木。以此论，村民委员会或者村集体经济组织无证采伐本集体林木，定滥伐林木于理可通。相应地，涉林司法解释应当予以修改，以保持文义与法理一致。 以刑法来论，本案行为人能否入罪呢？如前所述，采伐枯死木并没有消耗森林资源，自然也就谈不上侵犯生态法益。如果司法解释不认可《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》在刑法中的适用，则行为人既不构成盗伐林木罪，也不构成滥伐林木罪。 那么，是否可能构成侵犯财产罪。也不构成。依照《中华人民共和国物权法》规定，村民委员会有权代表村集体行使林木所有权，其基于更新造林这一合法目的行使林木处分权，既未侵犯村集体所有权，也未侵犯法律保护的占有，不存在侵犯财产法益的问题，因此，不能以侵犯财产罪论。 接下来的问题是，在单位行政违法案件中，是只处罚单位呢，还是实行单位与当事人双罚？如果以依照《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第二款和第三百四十六条规定类推，那么就应当实行“双罚制”；但是，有人认为，不能将刑事处罚规定类推为行政处罚规定，根据“法无规定不可为”原则，不能对单位滥伐林木行政违法案件实行“双罚”。从现有法律规定看，的确有些法律已明确规定对某类行政违法案件实行“双罚”；但是，对于滥伐林木案，《中华人民共和国行政处罚法》未规定普遍的“双罚制”原则，《中华人民共和国森林法》及其实施条例也并规定具体的“双罚制”内容，基于稳妥起见，实行“单罚制”为宜。 还有一个问题就是，依照《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，滥伐林木达到20立方米的，就要实行刑事追诉。如果此案以滥伐林木行政违法处理，会不会带来“以罚代刑”问题？不会。司法解释规定滥伐林木20立方米以上的构成滥伐林木罪，是基于其刑事违法性作出的，这里的刑事违法性相比于行政违法性，不仅是数量的增加，而且还有法益的评价。也就是说，刑法所保护的法益与行政法所保护的法益并不是完全一一对应的。行政法认为无证采伐枯死木侵犯了行政管理法益，而刑法完全可能认为这种行为并没有侵犯刑法法益，即行政法上的滥伐林木含义并不完全等同于刑法上的滥伐林木含义。无证采伐枯死木不具有刑事违法性，自然构不成犯罪。“以罚代刑”是以成立犯罪为前提的，如果这个前提不存在，又何来的“以罚代刑”呢？ 综上所述，从形式上论，应当依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十九条第二款规定对祝河村委会进行处罚；对参与采伐的村民，先要确定其有无主观故意，然后再确定是否应当给予林业行政处罚。如果以法益论，本案情形不构成违法。 作为国务院林业主管部门来说，是否有必要检讨《国家林业局关于未申请林木采伐许可证采伐“火烧枯死木”行为定性的复函》规定，一定意义上关乎着善政善治，最好能多听听老百姓心声。 参考文献： ①《张明楷：一个人的固执，藏着低水平的认知》，搜狐>社会>正文，2017-09-25。http://www.sohu.com/a/194539399_662168 |
|
|
