纪检监察机关查处超追诉时效职务犯罪行为有关问题研究

 实践中，纪检监察机关在查办职务犯罪案件中，经常遇到对于发生在多年前的职务犯罪行为如何认定处理问题。依据《刑法》第八十七条规定，当相关职务犯罪行为超过一定时效且不属于必须追诉情形，即不再追究行为人刑事责任。但此类行为本质上仍系犯罪行为，行为人系党员或公职人员的，由于党纪政务法规未规定追责时效，对其超追诉时效的职务犯罪行为，如应追究行为人纪法责任的，纪检监察机关可依据《监察法实施条例》第二十二条（对职务犯罪行为进行调查）等规定依纪依法进行审查调查、处置，体现了各级纪检监察机关落实党中央清理腐败存量要求的坚定决心和鲜明态度。

　　一、当前处理超追诉时效犯罪行为存在的问题

　　对超追诉时效犯罪行为的处理，认识上有分歧，实践做法也不一致。以超追诉时效的受贿罪为例，主要表现在以下四个方面：一是在处理程序上，有的主张先移送检察机关审查起诉，待其作出不起诉决定后再给予党纪政务处分；有的认为可直接给予党纪政务处分。二是在证据标准上，有的认为因超追诉时效行为一般不移送司法机关处理，证据标准可低于犯罪案件；有的主张严格对标犯罪案件证据标准。三是在性质认定上，有的认定为涉嫌犯罪行为，适用《纪律处分条例》第二十七条；有的归类为违反国家法律法规(注：此处的违反国家法律法规行为，主要指违反社会管理等法律法规，以及违反刑法规定、尚未达到刑事案件立案追诉标准的行为，但不包括涉嫌犯罪的行为。)，适用《纪律处分条例》第二十八条；有的归类为违反廉洁纪律，适用《纪律处分条例》第一百一十一条。四是在处分档次上，有的给予撤销党内职务、政务撤职或以上的重处分；有的给予党内警告等轻处分。

　　二、根据发现超追诉时效的阶段确定具体处理程序

　　受事实、性质、情节、重新犯罪及立案后逃避审查调查或审查中断情形等因素影响，确认涉嫌职务犯罪行为是否超追诉时效往往是一个较长的过程，从初步核实到司法机关作出裁判，均有可能发现超追诉时效犯罪行为。案件查办是一个程序严密、环环相扣的过程，每个程序和流程都有不同的要求。纪检监察机关在查办案件过程中，发现被审查调查人有已超追诉时效、但仍需追究纪法责任的涉嫌犯罪行为的，应当区分不同的阶段和情况作出相应处理。

　　（一）初步核实和审查调查阶段

　　在本阶段发现行为人存在超追诉时效行为的，可区分以下两种情形予以处理：一是仅发现超追诉时效行为，应当及时收集、审查相关证据，如已查清事实，且被审查调查人没有其他问题线索需要继续核查或审查调查的，可按程序移送审理。其中，符合适用立案并移送审理程序情形的，可在初步核实结束后，办理立案和移送审理签批手续，形成违纪违法事实材料、审查调查报告等材料后再移送审理。二是发现还存在其他违纪违法行为问题线索需要进一步核查或审查调查的，应当继续开展相关工作。行为人已被采取留置措施的，如不需要继续采取留置的，依据《监察法实施条例》第一百零二条规定，报批后解除留置。

　　（二）审理阶段

　　《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第五十三条规定，审理部门应当对案件事实、定性等进行全面审核。对涉嫌职务犯罪案件而言，是否超追诉时效关系到能否移送审查起诉、处理档次等重要问题，应当作为审理部门重点审核内容。如审查调查部门未发现犯罪行为超追诉时效，审理部门与审查调查部门沟通后，应当明确该行为已超追诉时效，并审核审查调查部门提出的党纪政务处分等处理意见，发现不当的应当按程序提出处理建议。需要指出的是，如对是否超追诉时效有分歧的，应与审查调查部门、司法机关充分沟通，防止移送审查起诉后出现不起诉等被动情形。需要说明的是，依据《监察法实施条例》第二十二条规定，监察机关依法履行监督调查职责，依据刑法等规定对职务犯罪进行调查。对职务犯罪是否超追诉时效，监察机关可自行依法认定，并在审查调查报告、审理报告等纪检监察文书中予以明确，不需要司法机关生效判决、裁定再予确认，且纪检监察机关可直接作出党纪政务处分决定。

　　（三）审查起诉阶段

　　相关案件移送检察机关审查起诉后，监察机关发现或检察机关认为犯罪行为超追诉时效的，两部门应当充分沟通，尽量达成一致。可区分以下情形处理。

　　一是由检察机关作出不起诉决定。检察机关认为已超追诉时效，且无须由监察机关补充核实的，依据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第四十七条第四款、《刑事诉讼法》第十六条第（二）项、第一百七十七条规定，经上一级检察机关批准后，依法作出不起诉决定后送达监察机关。监察机关应当及时审核不起诉决定是否影响之前作出的党纪政务处分决定，如对事实认定、定性及处理产生实质性影响的，应予变更或撤销。同时，需要关注涉案财物的处理，因不起诉决定涉及的财物已移送检察机关处理，如不涉及其他问题需要变更或撤销原处分决定的，监察机关可另行作出没收或追缴财物决定。

　　二是检察机关将案件退回监察机关补充调查。经沟通，检察机关依据《监察法》第四十七条规定将案件退回监察机关补充调查。经补充调查，监察机关认为案件确已超追诉时效的，依据《监察法实施条例》第二百二十七条第（三）项规定，可视为“犯罪事实的认定出现重大变化，认为不应当追究被调查人刑事责任的”，监察机关提出不再移送检察机关审查起诉的处理意见，将处理结果书面通知检察机关并说明理由。需要注意的是，监察机关需按照前述程序审核之前作出的处分决定，视情决定是否需要变更、撤销等。

　　如监察机关认为检察机关的不起诉决定错误的，可依据《监察法》第四十七条第四款规定，向上一级检察机关提请复议。

　　（四）审判阶段

　　依据《刑事诉讼法》第十六条第（二）项、第二百条第（二）项规定，法院认为涉嫌职务犯罪行为超追诉时效的，应当终止审理。如监察机关认为法院终止审理或无罪裁判确有错误的，可建议检察机关依据《刑事诉讼法》第二百二十八条提出抗诉，如监察机关无异议的，参照前述监察机关对检察机关作出不起诉决定的审核程序，审核之前的党纪政务处分决定是否恰当，区分情况处理。

　　三、行为定性应坚持实事求是原则，充分体现行为本质

　　判断一个行为系违纪、职务违法或者职务犯罪，应当根据其具体事实与行为构成，本着实事求是原则，在纪律和法律的相应体系中进行评价。建议从以下两个方面予以把握。

　　一是在违纪定性方面。2003年《纪律处分条例》第九章设置贪污贿赂行为。2015年、2018年修订的《纪律处分条例》为彰显纪在法前、纪严于法，实现纪律与法律贯通衔接，均设置第二十七条等纪法衔接条款。以超追诉时效的受贿犯罪为例，可根据超过追诉时效行为发生的时间确定适用的条款。如行为发生在2003年12月31日至2015年12月31日期间，宜适用2003年《纪律处分条例》第八十五条（受贿）处理；如行为发生在2016年1月1日以后，宜适用2015年或2018年《纪律处分条例》第二十七条纪法衔接条款。在事实表述上，应按照《刑法》第三百八十五条关于受贿罪构成要件客观表述，并可明确已超过追诉时效。需要注意的是，由于超追诉时效的职务犯罪行为本质上仍系犯罪行为，因此不宜适用《纪律处分条例》第二十八条（违反国家法律法规等非涉嫌犯罪行为）处理。

　　二是在违法定性方面。鉴于超追诉时效的涉嫌犯罪行为虽不追究刑事责任，但仍属违反刑法规定的行为，宜适用《政务处分法》第二十八条至第四十条具体条款。如受贿行为，可适用《政务处分法》第三十三条第一款第（一）项（贿赂行为）；如无法适用上述条款的，可适用第四十一条（其他违法行为）定性。

　　四、处理档次应着眼处理效果，精准确定处理形态

　　鉴于超追诉时效的职务犯罪行为本质上系涉嫌犯罪行为，如在追诉时效内被发现，应当追究行为人的刑事责任；且依据《纪律处分条例》第三十二条、《政务处分法》第十四条等规定，除免予刑事处罚、被判处罚金及过失犯罪等因案件情况特殊可保留党籍和公职外，绝大多数行为人应给予开除党籍和公职处分。因此，原则上应当给予行为人撤销党内职务、政务撤职及以上重处分。特殊情况下，考虑到超追诉时效的职务犯罪行为罪名繁多、情节各异，案发原因多样、行为背景不同，本着惩前毖后、治病救人的原则，可以按照深化运用“四种形态”的要求，综合考虑其行为性质、涉案金额、态度认识等因素，在充分评估综合效果后，对符合下列情形之一的，给予行为人党纪政务轻处分：一是行为人具有主动投案、立功、未遂、配合审查调查等从轻、减轻情节。二是社会危害性相对较小。如有的行为人因年龄、阅历、知识水平等因素，对行为性质、入罪标准认识错误；有的系过失犯罪，主观恶性相对较小；有的犯罪行为刚达到刑事案件立案追诉标准，行为人犯罪后主动消除影响，减轻或者有效避免后果发生的。三是超追诉时效的时间较为久远、背景特殊。如有的行为发生在多年前，相关后果、社会影响在处分处理时基本消失，社会危害性基本平复；有的被他人教唆、胁迫、挑衅、误导；有的行为在当时具有一定普遍性。四是行为人口碑较好，有的业绩突出，以实际行动表达了悔罪改正的态度。五是涉及国防、外交、民族、宗教等极个别特殊案件，给予轻处分更为合适的。需要说明的是，由于超追诉时效行为本质上属于涉嫌犯罪行为，不宜处理过轻，可考虑设立处分档次的下限，如在党纪处分上最低给予党内严重警告处分，政务上最低给予降级处分。上述考量因素应在审理报告和处分决定等材料中以适当方式客观表述。

　　需要说明的是，如前所述，由于超追诉时效职务犯罪行为适用《纪律处分条例》第二十七条规定，而该条规定的处分档次最低为撤销党内职务。因此有观点认为，超追诉时效职务犯罪行为不能给予党纪轻处分。我们认为，《纪律处分条例》仅在第二十二条第三款规定，只有开除党籍处分一个档次的违纪行为，不适用第一款减轻处分的规定，但并未明确规定适用第二十七条的一律不能减轻处分，故如条款适用第二十七条，且具有减轻情节的，不影响给予党纪政务轻处分。

 此外，《刑法》第八十八条、第八十九条规定了追诉时效中断的四种情形，主要包括行为人在司法机关立案或受理案件后逃避侦查或者审判、被害人提出控告，司法机关应当立案而不予立案，追诉时效内又犯罪等，导致行为人仍有被追究刑事责任的可能，故超追诉时效的职务犯罪行为的证据标准应当严格对标犯罪案件，防止后续追诉时效中断导致无法移送司法机关处理的被动局面。

 综上，纪检监察机关处理超追诉时效职务犯罪行为，涉及面广、纪法及政策规定交织，有的涉及历史遗留等复杂问题，要坚持统一标准与分类处理相结合，综合把握个案实际和证据状况，兼顾行为背景和现实情况，全面把握、稳慎处置，保障案件处理的综合效果。