 以色列国家安全决策研究：过程、病症与优势  作者：Charles D Freilich，曾任以色列国家安全助理顾问，现为哈佛大学肯尼迪政府管理学院贝尔福中心高级研究员。 来源：Charles D Freilich, “National Security Decision-Making in Israel: Processes, Pathologies, and Strengths,” The Middle East Journal, Vol. 98, No.4, 2006, pp. 635–663. 导读 以色列建国以来所面临的高敌对性外部环境以及这种环境所塑造的政治心态塑造了国家安全在以色列政治中的首要地位。在长期的国家安全实践中以色列形成了与其体量不成比例的国防能力和独特的国家安全决策风格，并发展出了世界上规模最大、组织最为复杂的国家安全体制之一。 然而，本文作者指出，很少有人从过程角度关注以色列的国家安全决策。作者试图在本文中对以色列的国家安全决策过程进行病理学分析，指出以色列国家安全决策短视观点占主导、决策过程极端政治化、政府层面能力缺位、体制化程度不足和国防机构占主导的五大病症。作者承认，这些病症在以色列的国家安全实践历史中曾展现出独特优势，但在以色列面对的日益复杂、不断变化的安全环境下，以上病症很大程度上成为了以色列发展系统性国家安全应对能力的阻碍。 本文具有相当重大的现实意义。一方面，本文作者在以色列国家安全体制中的丰富工作经历为本文提供了大量的一手材料和独特观察；另一方面，本轮巴以冲突中以方国家安全决策体制暴露出的种种问题，也印证了本文（发表于2006年）的深刻性与预见性。 引言 以色列自1948年建国以来始终面临的高敌对性外部环境将国家安全议题置于了以色列政治议题的核心，也催生了全世界规模最大、组织最为复杂的国家安全体制。然而，少有人从过程角度关注以色列国家安全体制的运作机理。作者指出，以色列的国家安全决策体制根源于外部环境和国内政治结构两大核心要素及其相互作用：尤其突出的是，以色列比例代表选举制度造成的联合内阁执政需求造成了以色列国家安全决策过程的极端政治化和内阁层面国家安全决策能力的缺位。这导致了以色列国家安全决策体制形成了五种具体的病症。 以色列国家安全决策体制的根源 外部环境因素： 以色列的国家安全决策体制首先来自于一系列外部环境因素的驱动。 ① 国家安全决策对以色列而言至关重要：外部环境长期的高敌对性和高危险性，结合长期的国家安全实践经验，表明国家安全决策对以色列人而言能够改变国家的未来发展方向和基本特征。以色列的国家安全决策因此面临着一种普遍性的民族压力。 ② 以色列面对的安全环境本质上是不可塑的：主要安全对手——阿拉伯人对以色列的敌意的普遍性和极端性，使得使用军事或外交手段对现状进行实质性改变的选项不仅是在客观层面，而且是在以色列人的主观认知层面，被基本排除。 ③ 大国关系加剧了以色列国家安全环境的复杂性：以色列比大多数国家都受到更广泛、更大程度外部环境变化的影响，其安全环境很大程度上已经超越了其政治边界，也超越了中东地区，而具有某种世界性——这种日益复杂化的安全环境不仅生成了新的利益领域，而且使得国家安全决策过程日益复杂。 ④ 以色列的国家安全决策环境具有极端的动态性和不稳定性：就以色列外部安全环境的变化来说，无论是危险还是机遇，其变化幅度和频率都是高度不稳定的；此外，以色列国内国家安全相关事态的发展也往往会加剧这种不稳定性。 国内政治因素： 以色列的国内政治结构也是以色列国家安全决策机制的重要来源。 ① 首要的决定性因素是比例代表制及其自然结果——联合内阁执政。基于以色列建国以来的锡安主义意识形态基础，比例代表制的设计目的原本是弥合意识形态和利益裂痕以达成最大程度共识。但是实践中，比例代表制使得议会分裂为代表各自狭隘利益和意识形态的不同党派，没有党派能单独组阁，维持联合内阁本身因此成为了国家治理的首要工作。为维持联合内阁，部长的任命主要基于其政党影响力而非他们的专业知识、管理能力或个人倾向。部长本身作为政党人物首先考虑的是自己的利益，而不会唯总理是从。这也导致了以色列总理的制度化权力部分受到了约束。此外，维持联合内阁的需要还导致内阁扩大到难以有效决策的规模。 ② 以色列政府的联合内阁执政的自然结果是内阁几乎总是享有议会多数席位，这实际上否定了议会多数原则和权力分立原则，也剥夺了议会的监督能力，因此，除了一些极其重要的问题和各党间出现根本争端时，议会及其下属相关委员会在国家安全决策领域的作用基本可以忽略。 ③ 在文官政府层面上以色列总理及内阁都普遍地缺乏进行重大决策的制度化能力，也缺乏开展相关工作的组织机制。并且，国家安全相关的文职官僚机构的政策规划和制定能力也相当薄弱。 以色列国家安全决策的五种病症 在外部环境因素和国内结构因素的共同作用下，以色列的国家安全决策实际上产生了五类主要病症。 病症一：短视观点占主导 阿拉伯国家的持续敌对，高度紧张且充满不确定性的决策环境以及十分狭窄的政策选择空间导致以色列在国家安全决策时专注于制定针对眼前问题的临时解决方案。外部环境的高度危险性和不可塑性塑造了以色列国家安全决策本质上的反应性特征。以色列联合内阁的快速更迭使得各部部长更加关注决策对短期内选举政治的影响，这也加剧了以色列国家安全决策总体的短视性。尽管如此，以色列近年来的举措也出现了一些激进化的转变，表明以色列也有可能采取主动性的大胆行动，这加剧了情况的复杂性。但总体而言，以色列更倾向于针对短期的国家安全危机进行即兴决策，而并不倾向基于长期视野进行谋划。这在适应政治极化和不稳定外部环境的同时，也导致以色列较少关注基本问题和长期问题。而这种占主导地位的短视思维进一步限制了以色列塑造安全环境的能力。 病症二：决策过程极端政治化 以色列建国的独特情况，加上以色列的比例代表制选举方式，使得以色列国家安全决策模式极端政治化。国家安全议题在这种背景下常常被高度意识形态化和党派化，乃至超出其客观地位被抬升到关乎国家生死存亡的高度上。政治化的意识形态考量常常取代对战略利益的客观考量，政党政治占据了各部部长的大部分时间使其难以从政治纷争中抽身履行职责。内阁专注于通过共识和妥协维持政党间的联合，这限制了对长期性根本性问题的关注，也阻碍了能够产生更深远影响政策的实施。高政治化和短视导致了以色列国家安全决策呈现出战略战术化和相关工作人员持续匮乏两大趋势。 病症三：政府层面决策能力缺失 以色列政府层面根本上缺乏国家安全决策能力。以色列总理缺乏进行重大国家安全决策的制度化能力，因此总理的领导能力主要来自于其本人的党际和政治技巧。在联合内阁体制下，总理缺乏为国家制定长期政治路线的能力。政府内阁的国家安全决策能力也完全失调：内阁过大的规模使得其本身并不能作出有效决策；各部部长出于党派利益都要求被纳入到国家安全决策过程中，他们本身却是职业政客而非相关领域的专家；内阁各部本质上是自治的，也即各部部长并不受制于总理在内的其他阁员；政府内阁更投入于对次要问题和细节性问题的讨论，并没有足够的时间认真考虑更主要的议题；许多部长只能通过口头陈述和同其他消息人士的非正式会谈得到有效信息。以色列根本没有一个有效的国家级政策制定平台。在这种条件下，以色列很难在重要问题上形成政策，而只是根据环境动态地被动反应。整个以色列的国家安全决策系统受到越来越大的压力，却缺乏应对这种压力的决策能力。 病症四：体制化程度不足 以色列的国家安全决策体制是高度流动化、非正式化和非制度化的。总理和相关部门部长的个人特质往往会对以色列的国家安全决策产生重大影响，形成高度独特和个性化的政策。国家安全决策过程高度依赖个人关系和口头交流，政策输入和政策制定环节很容易脱节，政策制定和政策后续实施也往往缺乏协调。当然，以色列国家安全决策体制的体系化程度不足也一定程度上带来了应对环境变化时一定的灵活性和快速性。 病症五：国防机构占据主导地位 以色列国家安全决策最有影响力的参与者是以以色列国防军为代表的国防机构。以色列国防机构相较文职官僚机构而言有更加完善的政策评估、谈判和制定能力。以色列国防军长期是能够就大量军事议题向总理和内阁提供信息、分析和政策建议的唯一实体或是主要实体，并且对决策过程的所有环节都有独立且主要的影响力。以色列国防军在情报分析、战略制定、军事外交、形成统一指挥、制定军事条令和指挥具体军事行动等层面都有主导权，在新占领地区进行军事管制并担负行政职责，并且成为了强大的压力集团。以色列国防部和以色列国防军之间存在严重的不平衡，前者事实上附庸于后者。 病症的另一面：以色列做对了什么 尽管存在上述五大病症，以色列的国家安全实践仍然取得了历史性的成功。以色列的生存本身就近乎奇迹，而且成为了政治、经济和社会领域成功发展的“教科书案例”。本文指出，以色列国家安全实践的成功很大程度上源于： ① 以色列国家安全体制能够应对其自身的种种病症并将其转化为短期战术优势。 ② 以色列高层级的国家安全决策机构规模的相对有限能够形成轻松快速的沟通环境。 ③ 国家安全决策非制度化、非正式化的病症能够帮助以色列适应快速变化的环境。 ④ 以色列的国际安全决策总体上仍然是动态性的和务实的。 ⑤ 以色列军民间的特殊关系促进了新思想的流动。 ⑥ 以色列国家安全机制较高的对外透明度、下属机构的较高质量和基层工作人员的较高素质塑造了以色列国家安全体制的独特优势。 研究结论 以色列独立近 60 年后，在国家形成时期成功建立的国家安全机构仍然基本完好无损。尽管其规模和复杂程度已经发生了面目全非的变化，但总理和内阁级别的决策结构和决策动态基本保持不变。然而，以色列不断变化、日益复杂的外部环境使得以色列的国家安全决策系统受到越来越大的压力，而以色列的国家安全决策体制缺乏应对这种压力的决策能力。对以色列而言，国家安全决策体制改革至关重要，但须首先处理比例代表制选举制度——其在很大程度上是以色列国家安全决策各种病症的根源。 词汇积累 比例代表制选举 Proportional Representation Electoral System 联合内阁 Coalition Cabinets 病理学 Pathology 译者：邓天瑞，国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院国际政治专业。研究兴趣为国家安全、国际安全与战略学。 校对 | 王逸品 何伊楠 审核 | 施榕 排版 | 闫珂菲 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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