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第二章 土地确权 具体内容 第一节 导读 一、概念和基本原则 土地权属争议是指两个以上单位或者个人同时对同一块土地主张权属，当事人双方因土地所有权、使用权和他项权利归属问题而发生的纠纷或争议。土地权属争议一般是由于地界不清、土地权属紊乱、政策和体制的变更，以及其他历史原因遗留问题造成的。土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件等，不能作为土地权属争议案件予以受理。 各级政府依据《土地管理法》等法律法规、土地管理规章处理权属争议时，要坚持尊重历史、面对现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的基本原则。法院在审查行政机关作出的处理决定时要以事实为基础，尊重行政机关的判断权，如确权处理决定确有错误，也不宜直接判决权利归属，尤其是在事实不清的情况下，仍应由行政机关调查处理。 二、确权程序 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据争议所涉主体不同，处理争议的政府级别不同。其中单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，具体由县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 具体程序为：（1）符合条件的申请人提出申请：一是申请人与争议的土地有直接利害关系；二是有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。（2）受理：对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依法进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。该不予受理的决定可以复议和诉讼。（3）开展调查：通过对相关人员制作调查笔录、实地走访、历史账册查阅等方式开展。（4）开展调解工作：应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，调解应当坚持自愿、合法的原则。调解达成一致的制作调解书，并在调解书生效之日起15日内送达各方当事人；调解不能达成一致，国土资源行政主管部门提出调查处理意见。（5）作出处理决定：国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，如疑难复杂可适当延长。国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。 三、相关法律规定 1．《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日〔1995〕国土〔籍〕字第26号 根据2010年12月3日《国土资源部关于修改部分规范性文件的决定》修正） 2．《土地权属争议调查处理办法》（2003年1月3日 国土资源部令第17号 根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正） 3．《林木林地权属争议处理办法》（1996年10月14日 林业部令第10号） 4．《国土资源部关于加强农村土地整治权属管理的通知》（2012年6月12日国土资发〔2012〕99号） 5．《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（2011年5月6日 国土资发〔2011〕60号） 6．《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（2011年11月2日 国土资发〔2011〕178号） 第二节 集体土地所有权 确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，按照变化后的主体确定集体土地所有权。 涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属。 属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。也就是说在涉及权属争议时首先要以委托行使所有权的主体为原告提起诉讼。 问题1：村民小组是否可以成为确认争议的主体？ 【解答】 属于村农民集体所有的土地分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，在我国的集体土地所有权制度中是“三级所有，队为基础”，这里村民小组所有就是所有权确定的基础，当村民小组与其他村民小组或村民委员会之间因土地所有权发生争议时，当然可以以自己名义申请确认，并依法进行复议和诉讼。在行政程序或复议、诉讼程序中，村民小组组长可代为行使相关权利义务。 【案例】 村民小组可以申请土地权属争议调查处理 ---顺昌县洋口镇上风村第一村民小组诉顺昌县人民政府土地权属争议处理决定案 案情：原告顺昌县洋口镇上风村第一村民小组要求确认其拥有土地所有权的，位于国道316线顺昌段上凤村伏洲路边等地块的土地，在1993年已被征用114.82亩，其中属于原告耕种的土地为62.218亩，后由第三人上风村村委会调整返还给原告31.87亩，实际已被征用的土地为30.348亩。现富洲住宅小区拟征用上述地块的土地63.565亩，其中属于原告耕种的土地60.705亩。还查明：1962年3月，原告与第三人曾订立“四固定合同”一份，将已登记的土地、劳力、耕畜、农具全部固定给原告。合同规定：土地所有权归大队，长期固定给生产队使用，并附有土地、劳力、耕畜、农具登记表。原告对其使用的土地一直耕种至今，原告村民承包的土地均为原告耕种的土地，发包方均为第三人并加盖公章。因原告耕种的土地数次被征用，第三人曾对原告补偿过耕种土地，共计31.87亩。原告因富洲住宅小区又拟征用其耕种的土地60.705亩，要求被告确认该拟被征用的土地和已被征用的土地所有权归其所有。2003年7月31日，被告对原告的申请作出顺政〔2003〕综157号《土地权属争议的处理决定》，对已被征用的土地，不再进行确认；对富洲住宅小区拟征用的60.705亩土地所有权，确认给第三人所有。经复议维持，原告不服，提起本案诉讼。法院经审理，判决撤销案涉土地权属争议的处理决定；被告在法定期限内重新作出土地权属争议决定。 分析：我国农村集体土地所有权主体应依据国家的法律、法规和政策进行认定。“四固定合同”是20世纪60年代初国家对农村政策的具体体现，案涉合同中因不符合《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定，本案的合同不能作为争议土地确认权属的依据，故案涉的处理决定并未查清事实，应予撤销重作。另外，被告对于原告的诉讼主体资格提出异议，但根据土地管理法等相关法律法规的规定，村民小组可以作为集体土地所有权人，所有本案村民小组提出确权申请并据此主张诉讼符合法律规定。 问题2：代表集体行使所有权的主体不起诉时，何主体可对与集体土地权属有关行政行为提起诉讼？ 【解答】 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第3条第2款规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”集体土地的权属问题涉及集体经济组织全体成员的利益，纠纷成诉时可以以全体集体经济组织成员或集体经济组织为原告提起诉讼，无法达到全体集体经济组织成员同意时，最少应以过半数为起诉主体，而不能以个体或少数的意志影响行政行为的稳定性和确定性。 【案例】 与集体土地所有权属有关行政行为的起诉主体 ---付某某等人诉西安市人民政府土地确权及行政复议案 案情：2014年11月，西安市人民政府作出《关于莲湖区原潘家村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》（以下简称确权决定）。付某某等人认为该确权决定侵害了其合法权益提出行政复议，陕西省人民政府作出陕政复决字〔2015〕8号行政复议决定书，维持了涉诉确权决定。经查，该确权决定并非针对付某某等14人对土地使用权的处分，原潘家村集体经济组织成员已全部转为城镇居民。付某某等人自认原潘家村有921名村民。法院经审理认为：付某某等人提起本案诉讼不符合法律规定，裁定驳回起诉。 分析：根据2004年修正的《土地管理法》第10条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第3条第2款规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼。 问题3：行政区划变动是否会造成集体土地所有权的变动？ 【解答】 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条对于农村集体土地所有权的确认作出规定，明确规定行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。当行政区划变动过程中没有对土地权属重新划定或改变的，土地权属不随着行政区划的改变而改变，原权利人依法按照原权属登记情况对集体土地享有所有权。 【案例】 行政区划变动并不当然导致村集体土地所有权变动 ---杜交曲村委会诉娄烦县政府土地行政确权案 案情：1958年修建汾河水库时，娄烦县政府对水库周围村庄进行移民，原石家庄村、原小河沟村与原杜交曲村合并成一个杜交曲生产大队。小河沟村被编入杜交曲大队的第九生产队，按照杜交曲大队的安排负责耕种原石家庄村和原小河沟村区域的土地。1984年娄烦县成立各村委会，原杜交曲大队分别组建为杜交曲村委会和小河沟村委会两个行政村，未划分土地和财产。随后进行的全国两次土地调查中杜交曲村均未参加，也未在《土地权属界线协议书》上签字盖章。2003年，娄烦县政府组织开展土地核实登记工作时，杜交曲村和小河沟村均对当时集体所有的承包地确认并签字盖章。2012年，娄烦县国土资源局对全县集体土地进行确权登记发证时，杜交曲村和小河沟村均未申请登记。为确认土地所有权归属，杜交曲村向娄烦县政府提出申请，要求确认小河沟村现耕种的原石家庄村土地应属杜交曲村所有。2014年6月26日，娄烦县政府作出娄证土纠决字〔2014〕1号《土地权属争议处理决定书》，认定该地块属于小河沟村所有。杜交曲村对该处理决定不服，申请复议，复议决定维持了原处理决定。杜交曲村不服，提起本案诉讼。法院经审理认为，娄烦县政府作出的处理决定正确，判决驳回杜交曲村委会的诉讼请求。 分析：本案中，小河沟村自1984年以来一直独立存在且以村民委员会行使权利是客观存在的事实。经过一、二轮土地承包，退耕还林等，1996年后形成现在两村土地所有权现状，小河沟村一直实际使用控制区域土地。虽然行政区划因村的合并发生了变化，但是土地权属一直未经调整而变更，在此情况下，权属应当归原权利人所有。 问题4：土改时未分配给农民或确定属于农村集体经济组织的土地权属如何确定？ 【解答】 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定：依据1950年《土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。第27条规定：土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。 【案例】 土改时未分配给农民也未划入农民集体土地范围的土地属于国家所有 ---朗头村村民委员会诉广州市花都区人民政府、第三人广州市第二劳动教养管理所土地行政处理决定案 案情：本案争议的土地位于广州市第二劳动教养管理所（即第三人）辖区内，其中包括位于飞鼠岩岭的大矿口、西塘两石矿场和赤坭镇的巴江河段的码头及赤坭镇荷溪村内的厂区职工子弟学校、职工宿舍、劳教人员监管区等面积1039.45亩土地（其中已由第三人办理土地使用证150.87亩）。自中华人民共和国成立，国家从资本家手上接收后，历经多次交接，到现在都属第三人使用、收益。争议的土地，其中有第三人的前身广州市公安局八处水泥厂向荷溪村、水口村等单位征用了34.46亩土地；实行“厂矿分离”后，第三人还向附近村多次征用了共70.85亩土地；1988年炭步镇政府征用了第三人150亩土地，同时以已办有《土地使用证》（1986年花征009号）的150.87亩土地置换给第三人作为石矿排土场用地；其余的土地是第三人在新中国成立初期依照政府命令接收而来的。第三人从1980年后在辖区内建有永久建筑物21913平方米，并领有房产证。原告在中华人民共和国成立后至1999年上半年对第三人辖区范围内的土地一直没有提出异议。1999年下半年开始，原告对第三人辖区范围内的土地提出异议，并多次向政府及各职能部门要求解决。被告于2003年11月20日作出花府行决字〔2003〕第2号土地权属争议纠纷处理决定书，确定争议土地的所有权为国家所有，土地使用权为第三人使用。原告不服被告作出的处理决定，经复议维持，提起行政诉讼。法院经审理，判决驳回原告诉讼请求。 分析：本案原告与第三人争议土地因解放初期政府没收资本家私营企业而接管，现因政府划拨而由第三人管理使用，土改时未分配给当地农民也从未划入农民集体土地范围，案涉情形符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条规定，被告根据2004年修订的《土地管理法》第16条②的职权规定和查明的事实确认争议土地的使用权为国家所有、土地使用权为第三人使用具有法律依据。 问题5：未经确权登记使用集体土地如何确定权属？ 【解答】 根据《土地管理法》相关规定，土地属于国家所有或者农民集体所有，其他任何单位和个人取得土地使用权，须经依法批准和确认。其中全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。 【案例】 未办理确权登记的土地权属归原权利人所有 ---施某某诉云县人民政府土地行政管理案 案情：1953年“土改”、1962年“四固定”后，本案争议地为云洲三组集体所有。1975年水磨籽种站组建，籽种站使用的土地由云洲三组提供。1983年云县民政局使用籽种站占用的云洲三组集体土地建成收容遣送站。1988年6月3日，云县民政局将收容遣送站房屋、配电设施等作价22000元转给云县一中用作生物实验基地。云县民政局转让上述收容遣送站时，绘制了收容遣送站平面图，标明一块17.41亩的沙坝地。1992年12月1日，云县一中与回营街道办事处赵某某签订协议，实验基地的土地转还给回营街道办事处，回营街道办事处支付云县一中4万元作为实验基础设施的补偿费。后云县一中收到回营街道办事处赵某某交来的4万元，并开具收据。赵某某将收据转给施某某，并在收据上注明“帮施某某买”。1994年3月12日，云县土地管理局作出云土籍字〔1994〕第5号批复，同意回营街道办事处将坐落在爱华镇瓦窑坝河沙滩边1795平方米土地使用权（该块土地属于云县一中实验基地的一部分，但未包含在河沙坝17.41亩范围内）转让给施某某户使用。后云洲三组使用该10亩土地时与施某某户产生纠纷。2010年7月，云洲三组向云县人民政府提出土地确权申请，云县人民政府的处理决定经复议维持后被法院撤销重作。2014年3月17日，云县人民政府对争议地再次作出云县政府发〔2014〕54号处理决定，经复议维持。施某某不服提起本案诉讼。法院经审理认为，云县政府作出案涉处理决定正确，判决驳回施某某诉讼请求。 分析：根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条之规定，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。1987年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。本案原告没有证据证明已经按上述规定取得土地所有权并办理相关登记，在此情况下，应确权给原农民集体经济组织所有。 问题6：针对确权决定提起诉讼是否需先经复议程序？ 【解答】 关于土地权属争议解决的途径，主要有三种方式：一是当事人双方自行协商解决；二是当争议当事人协商不成时，由政府进行处理，并根据争议主体的不同，确定由不同级别的政府进行处理；三是对处理决定不服可以提起行政诉讼，但需要注意的是，对土地所有权和使用权归属争议的处理决定应当先申请行政复议，再提起行政诉讼，也就是通常所说的属于复议前置的情形。 【案例】 复议前置情况下，法院不受理复议机关不予受理的案件 ---董某2诉海南省三亚市人民政府土地权属处理决定案 案情：1991年三亚市崖城镇南山村委会四马二村民小组（以下简称四马二村民小组）村民董某1（董某2之父）等人开始使用争议地江门园，三亚市崖城镇大蛋村委会其林第一村民小组、三亚市崖城镇大蛋村委会其林第二村民小组（以下简称其林一、二村民小组）就进行阻止。三亚市崖城镇人民政府经调解无效后，于1994年4月8日作出镇府〔1994〕3号《关于土地权属纠纷处理决定意见书》，认为争议地是其林一、二村民小组自1956年开荒起使用30余年无争议土地。根据《关于确定土地权属问题若干意见》第2项的规定，作出处理意见：争议地土地权属应属于其林第一、二村民小组集体所有，由其林一、二村民小组长期耕作使用。在园地上种的树苗、芒果待后协商处理。2007年1月10日，三亚市人民政府基于上述事实，作出三府〔2007〕8号《关干崖城镇南山村委会四马二经济社与大蛋村委会其林一、二经济社土地权属争议的处理决定》（以下简称8号处理决定），确认争议地归其林一、二村民小组集体所有。四马二村民小组和其林一、二村民小组对三亚市人民政府对争议地的权属处理决定无异议，也没有申请复议。董某2对三亚市人民政府作出的8号处理决定不服，于2008年5月22日申请复议，海南省人政府于2008年5月23日作出琼府复受字〔2008〕3号《行政复议不受理决定书》。认为董某2个人不具备申请复议的主体资格，且复议申请已超过了法定受理期限，决定不予受理。董某2遂诉至法院，请求撤销三亚市人民政府作出的8号处理决定。法院经审理认为，本案属于复议前置的情形，复议机关不予受理的情况下，法院依法应当不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。故裁定驳回董某2的起诉。 分析：《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用＜行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复》指出：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼......”根据上述法律及司法文件规定，本案中的情况属于复议前置的情形，在复议机关作出认为不符合复议受理条件而作出复议不予受理的情况下，当事人对于原处理决定提起诉讼的依法应当不予受理，需要注意的是，当事人起诉复议不予受理行政行为时，依然属于行政诉讼受案范围。 问题7：连续使用其他农民集体所有的土地满20年的权属处理？ 【解答】 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”该条规定充分体现了尊重历史、面对现实的原则，长达20年实际使用又无他人主张权利，足以证明如争议土地有权利人，该权利人也处于对权利归属的放任状态，且以长期现实使用情况来界定权利归属更有利于维护社会和经济的稳定。 【案例】 连续使用其他农民集体所有的土地满20年的权属处理 ---新庄村三组诉隆回县人民政府土地行政确认案 案情：隆回县司门前镇新庄村三组村民阳某2之父阳某1于中华人民共和国成立前在该镇众善村经商，拥有商铺一座，1953年4月12日以众善村村民的名义领取了隆回县政府颁发的土地产权所有证。1954年阳某1弃商回老家新庄村，1955年在新庄村入社，此后一直为新庄村三组村民。阳某1生有两子，1963年分家时，阳某2分得现争议地的铺宇。1967年间，阳某2将铺宇卖与众善村4组魏某某，卖契无法查证。1985年间魏某某将争议地上的房屋拆除，1986年将该争议地与众善村三组刘某2进行了兑换。1990年，刘某2以其父亲刘某1的名义向政府申请了土地登记，领取了隆司集89（12-1953）号集体土地使用证。现该宗地上，由刘某2建有一土木结构的碾米房。2005年3月10日，隆回县政府颁发的农村集体土地所有权证，载明该争议地属于众善村农民集体所有。2012年8月，因新庄村三组阳某2要求刘某2返还地基，而引发纠纷。经调处未果。司门前镇新庄村三组及阳某2于2014年7月16日向隆回县人民政府申请调处，隆回县人民政府于2015年1月27日作出隆政决字〔2015〕1号土地权属争议案件行政处理决定，决定结论为：双方争议土地所有权属众善村三组所有，经复议维持。新庄村三组不服提起行政诉讼。经法院审理认为，案涉土地权属处理决定正确，判决驳回新庄村三组的诉讼请求。 分析：根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条的规定，“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”，隆回县人民政府对土地权属争议作出行政处理决定，系依法行使其职权的行为，主体适格。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”在本案中，1967年阳某2将铺宇出卖给众善村四组魏某某，阳某2即失去了对争执地的占有和使用，1986年魏某某将争执地与众善村三组刘某2进行兑换，由刘某2在争议地上修建碾米房，以刘某2之父刘某1的名义申请土地登记并领取土地使用权证。期间，湖南省隆回县司门前镇新庄村三组均未提出异议。直至2012年8月，新庄村三组村民阳某2要求刘某2返还地基。此时，众善村三组实际占有并使用争议地已超过20年。县政府据此作出的处理决定符合现实客观情况。 问题8：土地所有权有争议，现有证据不能确定属于何农民集体所有时，是否应确定属于国家所有？ 【解答】 本问题涉及如何正确理解和适用“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”的规定。在权属争议的确认案件中，遵循“谁主张、谁举证”的举证原则，由申请确认的申请人和被申请人分别对各自主张的事实和理由承担举证责任，但国土资源行政主管部门不能在双方当事人不能举证证明土地权利归己方所有时，机械地适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的规定，而应依据《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）的规定，充分结合土地使用的现实情况，确定土地权属。 【案例】 农村集体经济组织地域范围内无有效证明的权属确定 ---临高县仓米经济合作社诉临高县人民政府土地行政裁决案 案情：仓米经济社和尚书经济社是海南省临高县人民政府管辖下的两个相邻自然村。争议地名为“仓米昆”，在农村集体经济组织界线范围内，面积59.25亩。争议地至少自20世纪60年代起即由仓米经济社和尚书经济社农民集体耕作，至1991年政府规划居民住宅区时丢荒。现争议地仍有零星耕作及存留的农作物。2001年仓米经济社出让部分争议地时与尚书经济社发生纠纷。临高县人民政府受理双方的纠纷后，经调查认定，争议地面积为59.25亩，1991年以前两社集体均在争议地上耕作，至1991年新盈镇政府规划居民住宅区和1992年兴建陈氏宗祠后丢荒。其中尚书经济社使用了约30.18亩，仓米经济社使用了29.07亩，但争议双方均未拿出有效证据证明对该地的权属归属。据此，临高县政府于2002年6月作出临府〔2002〕39号《处理决定》，认定争议土地为集体所有，并按双方实际使用的情况将争议土地平分给双方当事人所有。仓米经济社不服，申请行政复议。海南省政府复议机构于2004年复函给临高县政府，认为争议双方均无有效证据证明对争议土地的所有权，应依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条及《海南省确定土地权属若干规定》第18条之规定，确认争议地属于国家所有，并责令被申请人临高县政府自行纠正。被告临高县政府于2004年5月26日重新作出临府〔2004〕34号《土地权属争议的处理决定》：（1）该争议地面积59.25亩的土地归国家所有；（2）尚书经济社使用过的30.18亩归其使用，仓米经济社使用过的29.07亩土地归其使用。本案再经行政复议，复议机关维持临府〔2004〕34号《土地权属争议的处理决定》。仓米经济社不服，提起行政诉讼。法院经审理，认为临高县人民政府仅以争议地在土改和“四固定”时期均未确权为由，认为争议土地属于国家所有，认定事实错误，并据此依《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的规定作出本案被诉处理决定，适用法律不当。判决：撤销临高县政府的临府〔2004〕34号．《土地权属争议的处理决定》，由临高县政府重新作出具体行政行为。 分析：虽然案涉争议土地在土改时及“四固定”时期未经确权，但本案争议土地属于“在农村集体经济组织界线范围内，农村集体经济组织连续使用20年以上，现在仍继续使用的土地及其间的零星荒地”，依法应当确认为农民集体土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”而土地争议双方当事人已经在行政处理中提供证据证明争议土地依法应属于农民集体所有的情况下，临高县人民政府仅以争议地在土改和“四固定”时期均未确权为由，认为争议土地属于国家所有，认定事实错误，并据此依《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条的规定作出本案被诉处理决定，适用法律不当。 问题9：土地登记发证后，提出的争议是否属于权属争议？ 【解答】 对此，国土资源部办公厅发布的国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定：“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”因此，在土地登记发证后，当事人对此提出异议的，可申请更正登记，或者提起行政复议或行政诉讼。 【法律规定速查】 1.《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日〔1995〕国土〔籍〕字第26号） 第二条 土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。 土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。 第十九条 土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》①时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。 第二十条 村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。 根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。 （一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的； （二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的； （三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。 第二十一条 农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。 第二十四条 乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。 2.《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正） 第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。 当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 3.《土地权属争议调查处理办法》（2003年1月3日 国土资源部令第17号 根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正） 第二条 本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。 第三条 调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。 第四条 县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。 第五条 个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。 前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。 第十三条 对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。 认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。 认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。 当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。 第十四条 下列案件不作为争议案件受理： （一）土地侵权案件； （二）行政区域边界争议案件； （三）土地违法案件； （四）农村土地承包经营权争议案件； （五）其他不作为土地权属争议的案件。 第十五条 国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。 第十六条 承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。 第十七条 承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。 第十八条 在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。 第十九条 土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。 第二十条 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料： （一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证； （二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件； （三）争议双方当事人依法达成的书面协议； （四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图； （五）其他有关证明文件。 第二十一条 对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。 第二十二条 在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。 第二十三条 国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。 第二十四条 调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当载明以下内容： （一）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务； （二）争议的主要事实； （三）协议内容及其他有关事项。 第二十五条 调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。 生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。 第二十六条 国土资源行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级国土资源行政主管部门。 第二十七条 调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 第二十八条 国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。 第二十九条 调查处理意见应当包括以下内容； （一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务； （二）争议的事实、理由和要求； （三）认定的事实和适用的法律、法规等依据； （四）拟定的处理结论。 第三十条 国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。 国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。 第三十三条 乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。 ---来源于：江必新 李占国主编《集体土地征收、拆迁、拆违法律问题解答与实例》，人民法院出版社2020年10月第1版。  |
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