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一、分封制度的由来与演变 （一）周代分封制的由来 分封制度，或称封建制度，是西周时期开始实行，并一直延续到秦汉及后世的一种政治体制。分封制度的本意是“封建亲戚，以藩屏周”，即周天子将土地、贡赋分赐给亲戚、功臣做领地、食邑，列土封疆、封土授民、拱卫周室的宗法制度。西周时期文王、武王、周公旦进行了三次大规模的分封，主要分封先代贵族、同姓诸侯和有功之臣，而各诸侯国君需要向周王室缴纳贡赋、朝觐天子和随从作战，东周以来出现了分封、郡县并行制，春秋末年以来出现了赐爵食邑制、军功授爵制，封建之权从周天子手中下移到诸侯了。
（二）秦朝、西汉、新莽围绕分封、郡县的选择 秦汉时期围绕着分封、郡县两种制度展开了激烈的争论，两种制度究竟孰优孰劣成为了论争的焦点和国家决策的依据。秦始皇二十六年(前221年)，丞相王绾等提议分封诸子为诸侯王，即受到廷尉李斯的强烈反对，最后秦始皇采纳李斯主张，废封建、行郡县，然而仍然保留了一些分封制的痕迹，比如继续实行二十级赐爵制和列侯食邑制。秦亡以后，又出现了分封与郡县两种制度的优劣搏斗，先是楚霸王项羽假借楚怀王之名，自立为西楚霸王，并分封了十八路诸侯，以刘邦为汉王，章邯为雍王，司马欣为塞王，董翳为翟王，魏豹为西魏王，司马卬为殷王，赵歇为代王，张耳为常山王，英布为九江王，吴芮为衡山王等十八路藩王。 楚汉战争期间，郦食其就建议刘邦恢复六国的分封制，刘邦表示赞同，可是张良却列举了八条理由反对。西汉建国后刘邦吸取秦亡教训，将分封诸侯王与推行郡县制结合起来，先是大封异姓王，最终不得不将楚王韩信、梁王彭越、淮南王英布、燕王臧荼相继剪除，然而此外还有赵王张耳、韩王信、长沙王吴芮的问题；继而是大封九个同姓诸侯王，又造成了景帝时期吴楚七国之乱，直到汉武帝时期才以推恩令和附益之法将王国问题解决，然而王国和侯国在两汉时期仍然继续成为隐患。
汉高祖刘邦解决异姓诸侯王问题是血腥而暴力的，要么利用开国功臣的野心膨胀而直接进行剪除（如韩信、彭越、英布），要么就是趁其子孙凋零将其国除降爵（如张耳），不免令人发出“兔死狗烹”的感叹，而对同姓诸侯王则太过放纵姑息，致使其出现了尾大不掉的局面。 王莽新朝时期，则全面恢复了周代的井田制与封建制，依照《诗经》《尚书》《周礼》等儒家经典，食古不化地进行复古改革，下令“州从《禹贡》为九，爵从周氏有五。诸侯之员千有八百，附城之数亦如之，以俟有功。诸公一国，有众万户，土方百里。侯伯一国，众户五千，土方七十里。子男一测，众户二千有五百，土方五十里。”王莽这样就想全面恢复周代的五等爵制和五服九州的体系，可惜泥古不化的改革最终一定会走向失败。
（三）更始帝时期的分封政策 更始帝时期的分封政策，与秦朝、西汉、新莽相比，又有了很大的变化。地皇四年（公元23年）二月，刘玄在绿林军拥护下登基为更始帝，随后开始大封功臣和亲戚。《后汉书·刘玄刘盆子列传》记载：“（更始）悉拜置诸将，以族父良为国三老、王匡为定国上公、王凤成国上公、朱鲔大司马、伯升大司徒、陈牧大司空，余皆九卿、将军。五朋，伯升拔宛。六月，更始入都宛城，尽封宗室及诸将，为列侯者百余人。”更始帝刘玄把绿林军起义的诸位功臣如王匡、王凤、朱鲔、刘縯封为国公或者三公，又把宗室和诸将百余人封为列侯，但没有裂土封王。更始帝刘玄后来又采纳了李松、朱鲔的建议，大封刘姓和异姓诸侯王。“更始乃先封宗室太常将军刘祉为定陶王、刘赐为宛王、刘庆为燕王、刘歙为元氏王、大将军刘嘉为汉中王、刘信为汝阴王，后遂立王匡为比阳王、王凤为宜城王、朱鲔为胶东王、卫尉大将军张卬为淮阳王、廷尉大将军王常为邓王，执金吾大将军廖湛为穰王、申屠建为平氏王、尚书胡殷为随王、柱天大将军李通为西平王、五威中郎将李轶为舞阴王、水衡大将军成丹为襄邑王、大司空陈牧为阴平王、骠骑大将军宋佻为颍阴王、尹尊为郾王。”从封王与国公的差别上可以看出更始帝刘玄对待刘氏宗亲特别是刘縯、刘秀兄弟的态度是十分警惕的。
光武帝刘秀是南阳豪强地主的代表，他本人正是在更始（刘玄）、建始（刘盆子）政权的分封体制下逐渐崭露头角的。《后汉书·光武帝纪》记载：“光武因复徇下颍阳。会伯升为更始所害，光武自父城驰诣宛谢。司徒官属迎吊光武，光武难交私语，深引过而已。未尝自伐昆阳之功，又不敢为伯升服丧，饮食言笑如平常。更始以是惭，拜光武为破虏大将军，封武信侯。”圣公刘玄因为权力之争而杀了刘秀大哥刘伯升，刘秀敢怒不敢言，既不倚仗昆阳之战功绩恃宠而骄，又不因为大哥惨遭杀害而面有愠色，更始帝刘玄感到很惭愧而封刘秀为武信侯。这并不是更始帝良心发现才亡羊补牢，而是出于笼络刚经丧兄之痛的刘秀的一种故作姿态和政治手腕。 又如《后汉书·光武帝纪》：“更始遣侍御史持节立光武为萧王，悉令罢兵诣行在所。”更始帝刘玄赏赐萧王的爵位来安抚刘秀的军功，可是刘秀却以河北之地尚未平定为理由拒绝了更始帝，因此与更始政权有了贰心，此后更是与更始政权公开决裂。再如《后汉书·刘玄刘盆子传》：“会更始都洛阳，遣使降崇。崇等闻汉室复兴，即留其兵，自将渠帅二十余人，随使者至洛阳降更始，皆封为列侯。”更始帝遣使者招降赤眉军领袖樊崇，樊崇至洛阳投降更始帝，果然被封为列侯。这反映出更始政权对于农民起义军的笼络态度。然而好景不长，更始帝的分封不能从根本上缓和阶级矛盾，绿林政权不久就发生了分裂，之后更始帝投降赤眉军，被赤眉军所杀。这也标志着更始帝时期的分封政策走向了破产和瓦解，但也为东汉王朝的分封政策积累了经验与教训。
二、东汉初期分封的阶段 （一）建武初期的分封 东汉初期的分封，主要指的是光武帝时期的分封，从阶段上可以分为建武初期（建武元年-建武十二年），建武中期（建武十三年到建武二十年），建武后期（建武二十一年到中元二年）。建武初期，主要是指从建武元年（公元25年）刘秀登基到建武十二年（公元36年）消灭蜀王公孙述统一全国的十二年时间。这一时期光武帝刘秀的分封主要是出于军事目的，为了加快全国统一进程，而对先代勋贵、归降敌军、军功战将进行分封和封赏，这实际上是延续了之前的二十等军功爵制。 建武元年，已经是“跨州据土，带甲百万”的“铜马帝”刘秀在众将拥戴下，于河北鄗城即皇帝位，建元建武。光武帝出于统一天下的需要，先要消灭掉梁王刘永、蜀王公孙述、淮南王李宪、楚黎王秦丰、琅邪王张步、东海王董宪、汉中王延岑、夷陵王田戎等割据政权，然后出于通络天下民心的目的，下诏将已经失败弃城逃走的更始帝刘玄封为淮阳王，“今封更始为淮阳王。吏人敢有贼害者，罪同大逆。”建武二年庚辰，光武帝下令“封功臣皆为列侯，大国四县，余各有差。”博士丁恭向光武帝上奏说：“古帝王封诸侯不过百里，故利以建侯，取法于雷，强干弱枝，所以为治也。今封诸侯四县，不合法制。”光武帝说：“古之亡国，皆以无道，未尝闻功臣地多而灭亡者。”于是光武帝派遣使者即授印绶，印绶上写的是：“在上不骄，高而不危；制节谨度，满而不溢。敬之戒之。传尔子孙，长为汉籓。”这反映出光武帝刘秀高超的驭臣心术，博士丁恭向光武帝建议强干弱枝、利以建侯，觉得封给诸侯四县之地太多，容易出现尾大不掉的局面；可是光武帝却认为周朝的灭亡不是因为功臣的封地太多，所以依然封给诸王列侯四县之地，以让其永远效忠东汉王室，拱卫京畿。 光武帝即位之初，对待来归降的敌军和谋反的叛军也是赏罚分明，务必使其心悦诚服地归顺。如“壬午，更始复汉将军邓晔、辅汉将军于匡降，皆复爵位。”“时，宗室刘茂自号“厌新将军”，率众降，封为中山王。”“真定王杨、临邑侯让谋反，遣前将军耿纯诛之。”更始政权的敌军将领邓晔、于匡前来投降建武政权，于是光武帝恢复了他们的爵位。真定王刘杨是郭圣通皇后的舅舅，因为伪造谶语“赤九之后，瘿杨为主”意图谋反而被诛杀。厌新将军刘茂率军投降光武帝，也被封为中山王，可见光武帝对于归降的敌军也是封赏重爵，对于意图谋反的勋贵不遗余力的打击。
（二）建武中期的分封 建武中期，主要是指从建武十三年（公元37年）到建武二十年（公元44年），这一时期虽然只有短短的七年，但是分封特征十分突出。经过了长达十二年之久的统一战争，刘秀先后平灭了关东、陇右、西蜀等地的割据政权，结束了自新莽末年以来长达近二十年的军阀混战与割据局面，光武中兴的时期到来了。这一时期的分封主要有四个关键节点，建武十三年、建武十五年、建武十七年、建武十九年；主要有三个变化趋势，一是对皇子的分封经历了从公升为王的变化；二是对其他远房宗亲和军功贵族的分封经历了从王贬为侯的变化；三是针对皇位继承人和皇后的易后改储，整个王朝的接班人发生了戏剧性的逆转。 建武十三年，是光武帝分封政策的分水岭。鲁惟一认为，汉朝中兴之后，光武帝免不了要面临着前汉皇室各分封地后裔的处理问题，然而光武帝并不太愿意恢复前汉的旧有秩序。出于稳定统治的需要，光武帝最初恢复了一些西汉时期的旧王国，并为自己的亲族增设了七个新王国。但是到了建武十三年（公元37年），光武帝几乎废除了所有的国，并将诸侯王降为侯。“长沙王兴、真定王得、河间王邵、中山王茂，皆袭爵为王，不应经义。其以兴为临湘侯，得为真定侯，邵为乐成侯，茂为单父侯。其宗室及绝国封侯者凡一百三十七人。”光武初年大肆分封的勋贵子弟和刘氏宗亲受到了沉重打击，长沙王、真定王、河间王、中山王等因为血统疏远，当王不合经典义理的理由全被贬为侯爵，受到牵连的宗室居然达到137人之多。然而有三位宗亲比较特殊，只是降为公爵。“丁巳，降赵王良为赵公，太原王章为齐公，鲁王兴为鲁公。”光武帝的叔父赵王刘良、光武帝的侄儿太原王刘章、鲁王刘兴分别被降为公爵，这算是光武帝格外的恩赐了。 建武十五年（公元39年），是分封的第二个关键时期。光武帝又将除了太子刘强之外的所有皇子封为公，连已故的大哥刘伯升、二哥刘仲也受到追封。“夏四月戊申，以太牢告祠宗庙。丁巳，使大司空融告庙，封皇子辅为右翊公，英为楚公，阳为东海公，康为济南公，苍为东平公，延为淮阳公，荆为山阳公，衡为临淮公，焉为左翊公，京为琅邪公。癸丑，追谥兄伯升为齐武公，兄仲为鲁哀公。”除了太子刘强之外，其他所有皇子刘辅、刘英、刘阳（刘庄）、刘康、刘苍、刘延、刘荆等都被封为公爵。光武帝这样将十位皇子全部封为公爵，就是为了接下来铲除河北郭氏外戚，搬倒郭后势力，扶持新野阴氏，从而易储换后来做政治铺垫的。 建武十七年（公元41年）是第三个关键时期，此时分封形式又发生了惊天逆转，因为皇后郭圣通的失德被废（“皇后怀执怨怼，数违教令，不能抚循它子，训长异室。宫闱之内，若见鹰鹯。既无《关雎》之德，而有吕、霍之风，岂可托以幼孤，恭承明祀。”），贵人阴丽华被册封为皇后，至此光武帝兑现了当年对于原配阴丽华的诺言。光武帝借着这个契机，一鼓作气，把原来的右翊公刘辅封为中山王，同时其余的九个国公也都全封为王爵。“冬十月辛巳，废皇后郭氏为中山太后，立贵人阴氏为皇后。进右翊公辅为中山王，食常山郡。其余九国公，皆即旧封进爵为王”。此时太子刘强已经感觉到心中不安，请求光武帝改封他为藩王，光武帝表面上不忍心这样做，其实是时机未到，不能轻易易储动摇国本。 建武十九年（公元43年）和建武二十年（公元44年）是最后的转折时期，此时郭氏外戚已经垮台，阴皇后也得以母仪天下，光武帝具备了易储的舆论准备和政治支持，于是对于郭后长子刘强和阴后长子刘阳进行了戏剧般的调动。“十九年，（刘强）封为东海王，二十八年，就国。”“进赵、齐、鲁三国公爵为王。”光武帝在建武十九年将太子刘强废为东海王，同时又将东海王刘阳晋封为太子，又将刘阳改名刘庄，表明其身份从庶出变成了嫡出。光武二十年乙未（公元44年），光武帝又“徙中山王辅为沛王”。经过建武十九年和二十年的努力，郭圣通的五子基本已经被排挤出了东汉政局中心，郭圣通本人更是被废后之后先被封为中山太后，后来又被改徙为沛太后，到封国就任了。
（三）建武后期的分封 建武后期，主要是指从建武二十一年（公元45年）到光武帝中元二年（公元57年）。之所以把建武二十一年开始作为光武帝在位的后期，是因为到建武二十年为止，光武帝既完成了统一大业，又几乎完成了所有的国家大政方针，退功臣而进文吏，虽置三公、事归台阁，释放奴婢、度田屯田令、整顿吏治、抑制豪强的任务基本已经完成。从建武二十一年开始，明显感觉到光武帝的政治中心已经从内政转移到外交上来，包括西域鄯善（楼兰）、东师等十六国、北匈奴、南匈奴、乌桓、鲜卑、高句丽、倭奴国等等，对于民族关系与对外关系的处理有些力不从心，所以从建武二十一年起对内的分封明显减少了，一直到光武帝的晚年（建武二十八年）以后才开始又有分封的迹象。光武帝晚年的分封主要是以改封或者改徙为主，这种改封有为即将即位的太子刘庄扫平障碍的嫌疑，把诸侯王从肥沃富庶的封地迁徙到较次一等的封邑去，减少其租税收入，并且置于天子的官职职权之下，使其难以成为隐患。比如“建武二十八年春正月己巳，徙鲁王兴为北海王，以鲁国益东海。”“三十年夏四月戊子，徙左翊王焉为中山王。”特别是建武二十八年（公元52年）沛太后郭圣通去世之后发生的王侯宾客株连事件：“夏六月丁卯，沛太后郭氏薨，因诏郡县捕王侯宾客，坐死者数千人。秋八月戊寅，东海王强、沛王辅、楚王英、济南王康、淮阳王延始就国。”光武帝这次针对郭圣通宾客的株连事件用意已经不言自明了，并不是对于郭圣通的始乱终弃，而是为了太子刘庄的继位扫清障碍的政治手段，所以两个月之后就让郭圣通的四子全都到封国去就任了，这也是光武帝的高明之处。
二、东汉初期分封的类型 （一）军功授爵型 军功爵制是自战国时期吴楚齐秦韩魏等国变法以来，普遍实行的一种根据军功大小授予爵位的制度，尤其以秦朝建立的二十等爵制为典型特征。军功爵制有两个主要特征，一是有军功者，各以率受上爵；二是宗室非有军功论，不得为属籍。秦朝的军功爵制，主要原则是官爵之迁与斩首之功相称；爵位高者赏赐重，爵位低者赏赐轻；赏罚并行，立功有赏，无功者罚，赏罚分明。秦朝的二十等爵制，就是划分爵位为二十级，一级公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造(大良造)，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。 东汉初期的军功授爵制度，从《后汉书·百官志》来看，主要以列侯与关内侯两类居多。东汉实行两等封爵制，皇子封王，功臣封侯；赐爵也只有列侯、关内侯两级，也就是秦朝二十等爵制最高的两级，而且列侯高于关内侯。列侯的名号，既是封国，又是赐爵。“列侯，所食县为侯国。本注曰：承秦爵二十等，为彻侯，金印紫绶，以赏有功。功大者食县，小者食乡、亭，得臣其所食吏民。后避武帝讳，为列侯。武帝元朔二年，令诸王得推恩分众子土，国家为封，亦为列侯。旧列侯奉朝请在长安者，位次三公。中兴以来，唯以功德赐位特进者，次军骑将军；赐位朝侯，次五校尉；赐位侍祠侯，次大夫。其余以胏附及公主子孙奉坟墓于京都者，亦随时见会，位在博士、议郎下。”“关内侯，承秦赐爵十九等，为关内侯，无土，寄食在所县，民租多少，各有户数为限。” 由此可见，东汉初期对南阳、颍川、新野等地功臣的分封，主要是以封为列侯为主，所谓“功大者食县，小者食乡、亭，得臣其所食吏民。”光武帝将云台二十八将以及山桑侯王常、固始侯李通、安丰侯窦融、宣德侯卓茂等军功贵族全部封为列侯，再加上对于刘氏宗亲以及外戚的封公封侯，到了建武十三年（公元37年），光武帝所封的侯爵就已经达到了137人之多，可见军功授爵型一直都是光武帝分封的主流类型。
（二）宗亲封赏型 对于刘氏宗亲以及南阳、新野、颍川、河北外戚的分封成为了光武政权的第二大分封类型，这也是自西周、西楚、西汉以来的第四次大规模的分封诸侯王。 《后汉书·百官志》记载：“皇子封王，其郡为国，每置傅一人，相一人，皆二千石。本注曰：傅主导王以善，礼如师，不臣也。相如太守。其长史，如郡丞。汉初立诸王，因项羽所立诸王之制，地既广大，且至千里。又其官职，傅为太傅，相为丞相，又有御史大夫及诸卿，皆秩二千石，百官皆如朝廷。国家唯为置丞相，其御史大夫以下皆自置之。至景帝时，吴、楚七国恃其国大，遂以作乱，几危汉室。及其诛灭，景帝惩之，遂令诸王不得治民，令内史主治民，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官。武帝改汉内史、中尉、郎中令之名，而王国如故，员职皆朝廷为署，不得自置。至成帝省内史治民，更令相治民，太傅但曰傅。”这一段从项羽分封诸王到景帝时期吴楚七国之乱的史实，不再赘述，由此可以看出光武帝必定吸取了宗亲封赏的历史教训，开始转而解决诸侯分封的问题。 《后汉书·光武帝纪》记载：“大司空融、固始侯通、胶东侯复、高密侯禹、太常登等奏议曰：“古者封建诸侯，以籓屏京师。周封八百，同姓诸姬并为建国，夹辅王室，尊事天子，享国永长，为后世法。故《诗》云：'大启尔宇，为周室辅。’高祖圣德，光有天下，亦务亲亲，封立兄弟诸子，不违旧章。陛下德横天地，兴复宗统，褒德赏勋，亲睦九族，功臣宗室，咸蒙封爵，多受广地，或连属县。今皇子赖天，能胜衣趋拜，陛下恭谦克让，抑而未议，群臣百姓，莫不失望。宜因盛夏吉时，定号位，以广籓辅，明亲亲，尊宗庙，重社稷，应古合旧，厌塞众心。臣请大司空上舆地图，太常择吉日，具礼仪。”制曰：“可。” 大司空窦融、固始侯李通、胶东侯贾复、高密侯邓禹、太常登等人联合上奏,请求光武帝分封皇子。然后光武帝开始大封功臣和刘姓宗亲，裂土封王。“建武二年甲午，封叔父良为广阳王，兄子章为太原王，章弟兴为鲁王，舂陵侯嫡子祉为城阳王。五月庚辰，封更始元氏王歙为泗水王，故真定王杨子得为真定王，周后姬常为周承休公......丙午，封宗子刘终为淄川王。”光武帝在建武二年将自己的叔伯兄弟子侄大封亲王之爵，刘良、刘章、刘兴、刘祉、刘得、刘终、刘歙全都受封为王爵。建武五年三月癸未，光武帝“徙广阳王良为赵王，始就国”。光武开始通过改徙封国的方式处理这种诸侯王尾大不掉的问题，让诸侯王在势力做大之后，离开自己的权力老巢，这也是在光武开国之初为了稳定政权不得不效法汉高祖刘邦大封同姓诸侯王的做法，一定程度上恢复了汉皇室支持其成员的传统制度，然而光武帝一直致力于打破这种现状。包括后来光武帝对其十位皇子的分封从公升为王的变化，以及对其他远房宗亲和军功贵族的分封经历了从王贬为侯的变化，甚至是针对皇位继承人和皇后的易后改储，将太子刘强废为东海王，同时又将东海王刘阳晋封为太子，同时将其余的九个儿子也都全徙封为王爵的人事变动，反映了光武帝在宗亲封赏上的谋略。
（三）先朝袭爵型 先朝袭爵制度，也是西周分封制度实施以来一以贯之的分封制度，先代贵族在新朝中仍然会给予一定的优待，尤其是夏后、商后、周后的袭爵具有政治意义上的安抚百姓和巩固道统作用，而孔孟曾荀等圣人之后的袭爵又有文化意义上的稳定民心和化民成俗作用。在秦朝先朝袭爵制度受到了毁灭性打击，在汉代又得以复活。 为什么要对先代贵族进行分封呢？《后汉书·百官志》记载：“诸王封者受茅土，归以立社稷，礼也。列土、特进、朝侯贺正月执璧云。”对于先代贵族裂茅分土，有利于使其拱卫社稷、拥护新朝，因此先朝袭爵在后世一直都没有遭到废除。 建武二年，光武帝“封周后姬常为周承休公；五年，封殷后孔安为殷绍嘉公。十三年，改常为卫公，安为宋公，以为汉宾，在三公上。”光武帝在刚建国之初，大封刘氏宗亲和军功贵族之余，也没有忘记先代贵族的文化号召力和政治引导力，大肆分封姬常、孔安为卫公、宋公，位在三公之上，以显示对其地位的尊崇。 “建武十三年丙辰，光武帝诏曰：庚午，以殷绍嘉公孔安为宋公，周承休公姬武为卫公。省并西京十三国：广平属巨鹿，真定属常山，河间属信都，城阳属琅邪，泗水属广陵，淄川属高密，胶东属北海，六安属庐江，广阳属上谷。”“建武十四年夏四月辛巳，封孔子后志为褒成侯。”这标志着光武帝针对分封诸侯王政策的转变，对孔子后人衍圣公也开始封侯，有力地推动了之后的分封制度。
（四）宗藩封赏型 从建武十二年光武帝扫平公孙述，完成了全国政权的统一以来，就开始注意发展与周边少数民族政权以及四夷诸国的宗藩关系，开展友好往来，但尚未建立起完善的分封朝贡的体系，还属于对周边民族的安抚阶段。《后汉书·南蛮西南夷列传》：“是岁，九真徼外蛮夷张游率种人内属，封为归汉里君。省金城郡属陇西。”建武十二年，九真郡外的蛮夷之君张游,率领同部族的人归顺汉朝，被光武帝封为归汉里君。此后建武十三年又有“秋七月，广汉徼外白马羌豪率种人内属。九月，日南徼外蛮夷献白雉、白兔。”建武十五年有“匈奴遣使奉献，使中郎将报命”“莎车国、鄯善国遣使奉献”。建武十七年有“莎车国遣使贡献”。建武二十年秋，“东夷韩国人率众诣乐浪内附”等等。光武帝通过这种对匈奴、九真、白马羌族、莎车国、鄯善国、乐浪等周边民族和四夷诸国的笼络政策，试图达到“抚有四夷，以属诸夏”的政策效果。 前面已经提到，从建武二十一年开始，明显感觉到光武帝的政治重心已经从内政转移到外交上来，包括处理西域鄯善（楼兰）、东师等十六国、北匈奴、南匈奴、乌桓、鲜卑、高句丽、倭奴国等等的问题。建武二十一年冬，“鄯善王、车师王等十六国皆遣子入侍奉献，愿请都护。帝以中国初定，未遑外事，乃还其侍子，厚加赏赐。”这是光武帝对外政策转折的标志，鄯善王、车师王等十六国都派遣世子入侍东汉王宫,贡献礼品,请求设立西域都护，然而光武帝认为汉朝内政刚刚平定，还来不及处理外交事务，于是只能将他们派来侍奉的儿子送还,并赏赐他们很多礼品，这进一步说明汉朝与西域的宗藩关系尚在形成与确立阶段。 那么东汉初期对于东夷、南蛮、西南夷、西羌等少数民族和周边诸国是如何分封的呢？《后汉书·东夷列传》记载：“自中兴之后，四夷来宾，虽时有乖畔，而使驿不绝，......几蛮、夷、戎、狄总名四夷者，犹公、侯、伯、子、男皆号诸侯云。”光武中兴以来，对于东夷、南蛮、西南夷、匈奴（北狄）、西羌（西戎）等宗藩的分封基本上就类似于周代的公侯伯子男五等爵制，有一个由近及远、由亲及疏的内服外盟体系，然而并没有突破周代的五服九州体系。那么四夷封君的诸侯国又是怎样的百官体系呢？《后汉书·百官志》记载：“四夷国王，率众王，归义侯，邑君，邑长，皆有丞，比郡、县。”也就是说，在东夷、南蛮、西南夷、匈奴、西羌等藩属国之内，也有一个王、侯、邑君、邑长的分封体系，而且从分封等级上类比于汉王朝的郡县级别，这与光武帝对待诸侯王的问题截然不同。 《后汉书·南蛮西南夷列传》：“二十七年，贤栗等遂率种人.....求内属，光武封贤栗等为君长。自是岁来朝贡。”《后汉书·南匈奴列传》记载：“南单于既居西河，亦列置诸部王，助为扞戍。”东汉朝廷大体上仿照西汉时对待呼韩邪单于的旧例，给南匈奴单于以优厚的礼遇。以诸侯王的礼仪，颁给南单于黄金玺，赐冠带、衣裳、车马、弓剑、甲兵、黑节、用具、乐器、黄金，以及大量的锦绣、缯、絮等物。从此，南匈奴政权在汉的支持下，便稳定下来。 光武帝对于不同的四夷诸国也采取了不同的分封政策，尽量做到全其部落、顺其土俗。“建武中，东夷诸国皆来献见。二十五年，夫余王遣使奉贡，光武厚答报之，于是使命岁通。”“至光武罢都尉官，后皆以封其渠帅，为沃沮侯。”“建武中元二年，倭奴国奉贡朝贺，使人自称大夫，倭国之极南界也。光武赐以印绶。”光武帝对于夫余国、倭奴国都给予了丰厚的赏赐，以使其岁岁来朝，还对倭奴国大夫赐以金印的外交符节，而对于沃沮国则直接采取封侯的方式。 《后汉书·乌桓鲜卑列传》记载：“二十五年，辽西乌桓大人赦旦等九百二十二人率众向化，诣阙朝贡，献奴婢、牛、马及弓、虎豹貂皮。......乌桓或愿留宿卫，于是封其渠帅为侯王君长者八十一人，皆居塞内，布于缘边诸郡，令招来种人，给其衣食，遂为汉侦候，助击匈奴、鲜卑。”“建武三十年，鲜卑大人於仇贲、满头等率种人诣阙朝贺，慕义内属。帝封於仇贲为王，满头为侯。”建武后期处理对外关系最头疼的便是乌桓、鲜卑问题，建武二十五年，辽西的乌桓首领郝旦等九百二十二人率领部众归服漠，到朝廷朝拜进贡，并由此引发了光武帝大宴四夷封君，并分封了八十一个乌桓的首领为侯王君长，让他们住在塞内，分布在边境的各郡，以达到助击匈奴、鲜卑，拱卫东汉王朝的军事和政治目的。建武三十年，鲜卑部族首领于仇责、满头等人率领部族到京城朝拜庆贺，仰慕汉之德义，归顺朝廷，光武帝也借机封于仇贲为王，封满头为侯，这也体现出了光武帝对于鲜卑部族的推恩分封和安抚态度。这些共同构成了东汉初期的朝贡与宗藩体系，有力地推动了光武帝时期统一多民族国家的发展。
三、东汉初期分封问题的解决与评价 如前所述，东汉初期光武帝的分封主要有军功授爵型、亲族封赏型、先朝袭爵型、宗藩封赏型四大类型，然而明显是以军功授爵型和亲族封赏型为主，先朝袭爵型、宗藩封赏型为辅，甚至还对天下广大丁男赐以十二级民爵，以施恩于万民，最终构成了一个内服外盟、四夷归心的东汉王朝分封体系。在这个分封体系之内，我们需要对于光武帝的分封政策，尤其是对于退功臣而进文吏问题进行全面评价。 范文澜认为，光武帝刘秀所依靠的统治集团（云台二十八将、三十二功臣、三百六十五功臣）是一个以南阳豪强为基干的豪强集团，其次还有颍川集团与河北集团。光武帝在建国之后不得不考虑对待功臣的处理问题，也就是“退功臣而进文吏”与“奉朝请”政策，这也是为了解决分封政策留下的隐患。 鲁惟一认为，光武帝的分封具有很强的地域性，强烈的地方主义是其典型特征，光武帝的胜利在某种意义上说是他家乡南阳郡的胜利。通过他，来自南阳的人在以后很长的一段时期中取得并保持显赫的地位。陈勇则认为，光武建国之初，北方功臣的势力鼎盛一时，因此光武往往要扶持南方功臣，以造成对北方功臣的制衡。陇右平定，一批新的功臣涌入中央，光武笼络、提拔新人，意在削弱旧臣在政治、军事方面的优势地位。建武时期文官与武官分途，实际上又是文吏与功臣分流。光武建立两套并行的官僚系统，从根本上改变了功臣主宰政权、左右政局的形势。在文武分途的前提下，光武进而改革将军制度，以配合人事调整。功臣在全国统一后陆续脱离武官序列，又丧失了领兵权。 《后汉书·光武帝纪》记载：“夏四月，大司马吴汉自蜀还京师，于是大飨将士，班劳策勋。功臣增邑更封，凡三百六十五人。其外戚恩泽封者四十五人。罢左右将军官。建威大将军耿弇罢。益州传送公孙述瞽师、郊庙乐器、葆车、舆辇，于是法物始备。时，兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉。甲寅，冀州牧窦融为大司空。”自从建武十三年大司马吴汉攻克蜀王公孙述之后，东汉的统一大业已经基本完成，于是光武帝刘秀开始大宴将士、班师犒军、登记造册，对于开国功臣大肆封赏封邑和爵位，达到365人之多，郭氏、阴氏、邓氏等外戚也有45人受到恩荫。值得注意的是，建威大将军耿弇被免职，这就开启了建武十三年光武帝大肆退功臣而进文吏的序幕。 《后汉书·邓寇列传》记载了光武帝登基之初与建武十三年对待邓禹的不同态度。首先是建武元年，“是月，光武即位于鄗，使使者持节拜禹为大司徒。策曰：“制诏前将军禹：深执忠孝，与朕谋谟帷幄，决胜千里。孔子曰：'自吾有回，门人日亲。’斩将破军，平定山西，功效尤著。百姓不亲，五品不训，汝作司徒，敬敷五教，五教在宽。今遣奉车都尉授印绶，封为酂侯，食邑万户。敬之哉！”此时光武帝给予平定山西、屡建奇功的大司徒邓禹以军事实权，并封其为酂侯，食邑万户。可是到了建武十三年，天下已经平定之后，光武帝就想出了“退功臣而进文吏”的方式收回武将手中的实权，只给他们以列侯的虚衔以奉朝请充当朝廷顾问，对其采取了过改徙更封的方式，以免出现汉高祖和明太祖那样“狡兔死走狗烹”的结局。 《后汉书·邓寇列传》记载“十三年，天下平定，诸功臣皆增户邑，定封禹为高密侯，食高密、昌安、夷安、淳于四县。帝以禹功高，封弟宽为明亲侯。”“恂免数月，复拜颍川太守，与破奸将军侯进俱击之。数月，斩期首，郡中悉平定。封恂雍奴侯，邑万户。......十二年卒，谥曰威侯。子损嗣。恂同产弟及兄子、姊子以军功封列侯者凡八人，终其身，不传于后。”“异复进麦饭菟肩。因复度虖沱河至信都，使异别收河间兵。还，拜偏将军。从破王郎，封应侯。”“五年，宠死，天子嘉况功，使光禄大夫持节迎况，赐甲第，奉朝请。封舒为牟平侯。”“十三年，增弇户邑，上大将军印绶，罢，以列侯奉朝请。每有四方异议，辄召入问筹策。年五十六，永平元年卒，谥为愍侯。”“光武即位，以霸晓兵爱士，可独任，拜为偏将军，并将臧宫、傅俊兵，而以宫、俊为骑都尉。建武二年，更封富波侯。”从这些记载中可以看出光武帝对待功臣的处理办法是温和而有策略的，邓禹、寇恂、冯异、岑彭、吴汉、耿弇、王霸等等都被赐予列侯之爵位以奉朝请，赐予高官厚禄、良田美宅、食邑万户，而光武帝一旦有四方异议，就召集其商量对策，由此看出，光武帝刘秀已将建国时以军功贵族为核心的武官体制，改造为以文法之吏为核心的文官体制，特别是在平定了彭宠之乱和制造了马援之冤后，光武帝成功地以文法之吏与儒生政治取代了军功贵族和外戚豪强。从此以后，东汉王朝实现了从马上得天下到偃武修文的历史转折。 杨晓俊认为，在东汉政权逐渐稳固以后，以军功贵族和外戚豪强为代表的南阳、新野、颍川、河北等世家大族与国家政权和皇权之间的矛盾日益显露。为了维持光武帝层层分封的东汉帝国的稳固，光武帝刘秀采取了怀柔与压制并用的政策，终于使得其分封的军功贵族势力在东汉初年未能对政权构成威胁，并成功的实现了治国策略的转移。由此迎来了东汉历史上的光武中兴与明章和之治，对后世的分封政策影响意义尤为深远。这正如范晔在《后汉书·光武帝纪》中所评价的那样：“（光武帝）虽身济大业，兢兢如不及，故能明慎政体，总揽权纲，量时度力，举无过事。退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛，虽道未方古，斯亦止戈之武焉。”
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