我国的房地产制度历经变革，房地产制度改革过程中形成的一些纠纷因涉及历史及政策因素，不宜由人民法院受理。最高人民法院1992年11月25日出台《关于房地产案件受理问题的通知》（法发〔1992〕38号）就明确了这类案件的范围，该《通知》第三条规定了人民法院不予受理的三类房地产纠纷：
1. 不符合民诉法、行诉法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷；
2. 因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷；
3. 因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷。
因该《通知》本身只属于司法解释性质的文件，效力层级不高，最高法并未对具体适用情形作出进一步的明确，导致相关纠纷在起诉时当事人往往没有准确的受理或不受理的预期。所以我们有必要对既有案例梳理、总结，以期对于类似纠纷形成相对准确的预期，做出提前化解相关风险的法律安排。
关于“历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”的实践情形
此类案件具有以下特点：一是年代久远，大多数案件涉及的房产都是在建国初期发生，物权权属状态较难查清。二是多为国家或政府行为造成，因此多引发行政诉讼案件。典型案例如下：
案例一：刘兆信、麻城市人民政府再审审查与审判监督案
案号：（2020）最高法行申10280号
审理法院：最高人民法院
本院认为，《关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，……人民法院应依法不予受理或驳回起诉。”刘兆信的一审诉讼请求为麻城市政府履行返还房屋职责，其所诉请返还的房屋已于建国后按照当时政策没收，其所诉事项系历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷。原审法院裁定驳回刘兆信的起诉不缺乏依据。
案例二：王卫宗、王英锋、王佩锋与礼泉县人民政府、咸阳市人民政府、陕西礼泉水泥厂房产处理决定及行政复议案[该案被（2018）最高法行申10008号再审裁定维持]
案号：（2018）陕行终417号
审理法院：陕西省高级人民法院
本院认为，《通知》第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉。三上诉人祖遗房产在上世纪五十年代工商业社会主义改造时被王佩锋之父作为股东联营，房地产被赵镇手工业合作社经租，后因该合作社被原审第三人兼并，三上诉人自1994年起从原审第三人处收取租金。现三上诉人因要求收回上述祖遗房产引起纠纷，属于涉及历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不符合行政案件受理条件。
类似的案件还有（2017）最高法行申8422号、（2019）最高法行申677号、（2019）最高法行申12075号案。
关于“因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷”的实践情形
考虑到单位合并都由相关的上级主管部门主导，即使发生纠纷也是以协调为主，此类纠纷较少，且未直接适用《通知》第三条，目前仅检索到一个案例，供我们了解此类案件的实践认定标准。
案例：陕西省煤炭物资供应公司、陕西煤矿安全监察局返还原物纠纷申请再审审查案
案号：（（2021）陕民申2324号）
审理法院：陕西省高级人民法院
本院认为，本案争议的问题为，陕西煤矿安全监察局诉请返还房屋属于人民法院民事诉讼受案范围。最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷若干问题的规定》第3条规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，人民法院不予受理。”本案中，2003年7月7日，陕西省人民政府专项问题会议纪要确定：“4. 陕西煤炭物资供应公司招待所占用的东一路房屋，产权归陕西煤矿安全监察局，仍由招待所继续使用。”2006年9月西安市人民政府为陕西煤炭物资供应公司办理了土地使用证，2009年7月西安市房屋管理局为陕西煤矿安全监察局办理了房屋产权证，2014年12月30日陕西煤炭物资供应公司招待所注销，2019年1、3月陕西煤矿安全监察局致函陕西煤业化工物资集团有限公司要求收回房产遭到拒绝后诉至法院。当事人双方依据行政指令取得房屋的产权和使用权，并非平等自愿的民事法律关系。一二审法院认定本案属于行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房产纠纷，不属于人民法院受案范围，并无不当。
关于“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”的实践情形
从该条款的结构上看，因单位内部建房、分房引起的占房、腾房纠纷，似乎落脚点是“占房、腾房”纠纷，但通过梳理相关的司法案例，可以看出人民法院依据本条不受理的案件不限于“占房、腾房”纠纷。具体为两类，一是集中在“占房、腾房”上，二是建房、分房的资格、分配条件的认定上。
关于“占房、腾房纠纷”，造成此类纠纷的原因多种多样，一是单位因为资格认定、房屋面积分配差异，或者单位要求员工参与相关的建房、分房时，员工不履行相关的附加条件等造成，例如单位让员工参加房改应当腾出原公租房，但员工在参加完房改后仍拒不腾退原公租房，单位起诉至法院要求排除妨害的。二是单位将公房具有福利性质的房屋低价出租给职工，或将公房长期免费由职工居住，要求收回房屋的。三是在房改过程中某些员工强占房屋，单位长期对此种占用处于一种默认状态，后要求腾房的等等，不一而足。
关于“内部建房、分房”产生的相关资格、分配条件认定纠纷。从我国房地产制度的改革过程来看，单位内部建房、分房多指的是单位集资建房和公有住房出售（即公房改私房，也就是所谓的“房改房”），此两种行为均涉及对于集资主体（职工）的身份认定，工龄、家庭住房等因素作出考量，并不涉及腾房、占房问题，因此，如果仅仅是对于单位让谁参与集资房建设、房改房分配等问题有异议的，则因争议双方并非平等主体，该争议也系单位内部事务，单位对相关事务具有绝对的主导权，此类纠纷不宜由人民法院受理。
需要注意的是，单位起诉职工要求腾房、返还原物，人民法院不予受理，同理，职工起诉单位要求确认其房改资格、或者确认物权、排除妨害的，人民法院同样不予受理。
相关案例列举如下：
（一）因建房、分房引发的占房、腾房纠纷
1. 员工参与集资建房，但拒绝交出原居住公房，单位起诉要求员工搬离，人民法院不予受理。
案例：陕西省胶合板厂与孙玉英房屋租赁合同纠纷案
案号：（2019）陕01民终18号
审理法院：陕西省高级人民法院
一审法院认为，陕西省胶合板厂将其所有的西安市XX路XX号公房分配给职工孙玉英居住使用，孙玉英参与单位集资建房，未腾退原住公房。胶合板厂主张孙玉英腾交原住公房，属于单位内部建房、分房等引起的占房、腾房纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。
本院认为，《关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定：“…因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，……人民法院应依法不予受理或驳回起诉。”孙玉英系胶合板厂的退休职工，涉案房屋系胶合板厂给孙玉英分配的公房，现胶合板厂主张孙玉英腾交涉案房屋，一审认为双方之间属于单位内部建房、分房等引起的占房、腾房纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，于法有据，并无不当。
要点评析：笔者认为，虽从表面上看，此种纠纷是因建房、分房引起的占房、腾房纠纷，此类案件属于职工违反单位的房产政策，甚至是违反与单位之间的合约，构成违约或侵权民事法律关系，将此种纠纷划入不受理范围，有扩大《通知》第三条适用范围之嫌。
2. 单位将房屋租给或分配给职工居住，后单位要求职工或职工家属腾房，单位起诉人民法院不予受理。
案例一：陕西省钢铁炉料有限公司与王秋选返还原物纠纷案
案号：（2020）陕民申1255号
审理法院：陕西省高级人民法院
本院认为，案涉房产系上世纪八十年代钢铁炉料公司分配给被申请人王秋选之夫张明生的带有福利性质的公房，张明生及其家人王秋选等人一直居住使用至今，也一直交纳房租。现张明生的直系亲属是否能使用涉案房屋，该房屋是否属于补差房，是否应该参加房改，系其单位内部事务。故二审法院根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》的规定，裁定驳回钢铁炉料公司的起诉并无不当。
案例二：江西省林业物资公司、付思祥返还原物纠纷再审审查与审判监督民事裁定书
案号：（2020）赣民申1804号
审理法院：江西省高级人民法院
本院经审查认为，一审中江西省林业物资公司原办公室副主任姜琴出具的《证明》，江西省林业物资公司于2005年将本案所涉房屋分给其职工付思祥居住至今，且未交纳过租金、水电费等。江西省林业物资公司作为本案原告，在原审中并未举证证明付思祥在此期间存在擅自强占案涉房屋的事实。付思祥已实际居住案涉房屋十几年，现江西省林业物资公司与付思祥就腾房问题发生纠纷，该纠纷应属于单位内部分房而引起的占房、腾房等房地产纠纷。
要点评析：本组二案系典型由相关的资格、身份认证问题争议引发的“占房、腾房”纠纷。
3. 单位为清退职工实施强制拆除等措施，职工要求单位排除妨害、恢复原状，人民法院不予受理。
案例：谭汉文、谭兵城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审案[类似案例还有（2020）最高法民申6784号案]
案号：（2019）最高法行申3824号
审理法院：最高人民法院
本院认为，113号、114号房屋系南宁市政府办公厅公有住房。由本案再审申请人谭汉文于1993年10月28日与市政府办公厅房改领导小组签订《住房制度改革房屋预售合同》购买。2001年，谭汉文再次参加市政府办公厅滨湖路53号南湖小区的集资建房，并取得该集资建房2单元303号《房屋所有权证》。南宁市政府根据《广西壮族自治区集资建房管理暂行办法》，对谭汉文涉案的113、114号公有住房进行清退，在危旧房改住房改造项目中由南宁市机关事务管理局对涉案113、114号房屋实施拆除。谭汉文所签订的《住房制度改革房屋预售合同》第四条约定，若乙方（谭汉文）家庭夫妻两头占房或有私房再要公房的，甲方有权取消本合同。《职工全额集资建房合同》第三条亦约定，全额集资的住房管理与上市交易按房改房的政策规定办理。本案被诉行政行为虽是房屋强制拆除行为，但其实质是南宁市政府在谭汉文参加南湖公务员小区集资建房后，对其原已购的113、114号房屋实施清退、拆除，属于单位内部管理活动，属于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条中“因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”的情形。
4. 职工离职后，单位要求腾房是否应予受理存在不同观点
通过上述案例可以看出，认定为腾房、占房纠纷的前提是单位与职工之间的劳动关系存续，即争议双方不是平等主体之间的法律关系。但对于双方劳动关系已解除的情况下，相关的占房腾房是否属于上述“因单位内部建房、分房引发的占房、腾房纠纷”，实践中有着不同的认识。
（1）认为不予受理的案例：
万裕文化产业有限公司与姚西峰返还原物纠纷案
案号：（2020）陕民申2972号
审理法院：陕西省高级人民法院
本院认为，被申请人姚西峰自1984年入职陕西省印刷厂工作后，即住于该厂分配的西安市莲湖路103号涉案房屋中。2005年陕西省印刷厂与香港万裕发展有限公司合作，进行整体改制，设立万裕公司。2005年按照《陕西省印刷厂职工安置方案》万裕公司与姚西峰签订劳动合同，2013年10月31日双方解除了劳动合同，但之后万裕公司仍同意姚西峰居住涉案房屋至今。姚西峰对涉案房屋的居住使用是基于其为陕西省印刷厂职工的身份关系，双方之间不存在平等主体之间的财产关系。故一、二审法院认为本案属于单位内部分房、腾房产生的纠纷，裁定驳回万裕公司的起诉并无不当。
（2）认为应予受理的案例：
张星祥、中国农业银行股份有限公司南宁武鸣支行排除妨害纠纷案
案号：（2020）桂民申4729号
审理法院：广西壮族自治区高级人民法院
本院认为，关于本案是否属于人民法院主管工作范围的问题。张星祥主张本案属于“单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷”。经查，由于张星祥已于2006年11月28日从农行武鸣支行辞职，本案并不属于单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，而是属于妨害物权而引起的排除妨害纠纷，农行武鸣支行诉请排除妨害，属于人民法院受案范围。一审判决张星祥将涉案房屋腾空并返还，二审法院予以维持并无不当。
要点评析：此类纠纷实质上是职工调离单位后发生的原物返还民事法律关系。根据最高人民法院《关于印发《马原副院长在全国民事审判工作座谈会上的讲话》和《全国民事审判工作座谈会纪要》的通知》（法发＜１９９３＞３７号）（已于2020年失效）第二条的规定，“职工离开原单位后，与原单位发生的房屋使用权纠纷，双方有协议或本地区法规有协定的，人民法院可以受理。”虽然该会议纪要已经失效，但其基本思路是符合实践需求的，职工调离单位后，双方已解除工作关系，不再是管理与被管理的不平等关系，而是平等的民事主体法律关系。职工在调离单位时，应将其占有、使用的单位房屋返还，单位作为所有权人完全可以起诉职工返还房屋。否则，将会造成单位权利无法被救济的窘境。
（二）因单位内部建房、分房引发的其他纠纷
案例一：再审申请人李利华与四川省宜宾市翠屏区人民政府拆迁安置补偿案
案号：（2017）最高法行申6876号
审理法院：最高人民法院
本院认为，本案的争议焦点在于李利华提起本案行政诉讼是否具有事实根据和法律依据。李利华虽主张其居住房屋属福利房，并非川粮公司所有，但根据其提交的证据并不能证明其丈夫胡志龙是案涉房屋产权人，翠屏区政府则提交了该房屋产权属川粮公司所有的证据。同时胡志龙与川粮公司签订了《搬迁补偿协议书》，就相关补偿问题进行了约定。李利华现诉请要求翠屏区政府对其进行安置补偿，实质仍系因四川省宜宾市山谷祠曲酒厂改制为川粮公司的过程中涉及单位内部分房、财产处理等引起的纠纷，应由企业自行解决。
案例二：再审申请人谢玉娟诉石河子市人民政府履行法定职责案
案号：（2018）最高法行申4944号
审理法院：最高人民法院
本院认为，本案焦点问题是谢玉娟的起诉是否属于人民法院受案范围。根据《通知》第三条规定，涉案房屋属于石河子市人民医院房屋，谢玉娟系该房屋的居住人。谢玉娟如要求石河子市政府为其房屋办理产权证，应当与石河子市人民医院协商一致，共同向房屋登记部门提出申请。现石河子市人民医院并未同意将涉案房屋变更登记至谢玉娟名下，故该纠纷属于上述规定的因单位内部建房、分房等而引起的房地产纠纷，并不属于人民法院主管工作的范围。
要点评析：引发本组案例的直接原因是政府拆迁补偿，或是当事人要求进行产权登记，但本质上仍属于职工是否享有相关的集资、房改资格认定问题，人民法院不应受理。《通知》第三条规定人民法院不予受理的，当事人应找有关部门申请解决，针对第一类情形，这一类案件因历史、政策因素造成的遗留问题本身的事实查清、性质认定本身存在较大难度，即使通过行政申请、复议等途径也无法解决，在实践中几乎无法得到解决。第二类情形，通过上级主管部门一般都能得到协调解决。最为复杂的是第三类情形，尤其涉及职工拒不腾房的，相关单位自身往往无力解决，即使寻求其上级主管部门的帮助，往往因为依据不足且无强制力而不了了之。因此发生了许多单位采取极端手段清退职工的案例，而因为单位强制拆除等行为员工起诉的，也存在适用第三类情形不予受理的情况，因此，对于规则的细化和明确尤为迫切。
基于目前的司法实践，作为当事人尤其是单位，在实施相关的房改政策时应当特别对职工的情况进行摸排梳理，形成分类，针对不同的职工实施不同的政策实施方案，例如职工家属和职工区别对待，在职职工和离职职工区别对待。重视相关协议、承诺文件的签署，将职工的腾退义务以合同的形式确认下来，在发生难以腾退的情况下，以职工违约进行起诉。
