 无法解决的危机？欧盟的差异化实施和跨境危机管理  作者：Lydie Cabane，莱顿大学安全与全球事务研究所助理教授，研究兴趣为欧盟及比较政治学；Martin Lodge，伦敦政治经济学院政治学与公共政策教授兼研究部副主任，主要研究德国、英国和欧盟的公共政策。 来源：Cabane L, Lodge M, “Un-solvable crises? Differential implementation and transboundary crisis management in the EU, ” West European Politics, 2023, pp. 1-24. 导读 在过去二十年里，金融、主权债务、难民和新冠疫情等跨境危机引发了学界关于欧盟多层次治理形式和有效性的激烈讨论。但是有关欧盟治理危机的文献探究大多都集中于欧盟层面的政治议题，而忽略了政策实施、成员国与欧盟之间的关系等问题。总得来说，当前学界缺乏关于多层次治理的动态发展对欧盟危机解决能力影响的探究。因此，该文尝试探讨差异化实施（differentiated implementation）对于欧盟跨境危机管理（transboundary crisis management）的影响以寻求欧盟同成员国间互动的平衡点。该文归纳了欧盟同成员国在跨境危机管理方面的互动模式，并将其划分为中央集权、权力委托、基准制定以及去中心化四类。同时结合欧盟在银行业、电网、青年失业以及外来物种入侵四大领域所面临的危机，探究差异化实施所映射出多层次治理中的结构性矛盾，保障欧盟的可持续发展效能。 多层次治理及政策实施的规范性与权力级别 欧盟成员国对集体政策的差异化实施直接威胁着欧盟作为区域一体化机构的合法性与稳定性。因为这会降低跨境危机管理的有效性，例如金融、能源等危机可以从发源地快速蔓延至其他区域，对区域监管体系造成冲击，从而威胁到欧盟的合法性及政策体系的完整性。因此，跨境危机管理重点关注差异化实施的后果，并运用制度化手段来控制差异化实施的范围。 差异化实施范围的缩小化主要分为两个维度：一是决策权力的级别；二是对各级管理机构的行政活动作出规定的程度。在此背景下衍生出四类跨境危机管理模式：一是中央集权（centralisation），即向欧盟一级的全面权限迈进，利用特定的行政能力和资源来解决特定的政策问题；二是权力委托（delegation），依赖于具有法律约束力的中央规定，但同时受到成员国间政策对接的影响；三是基准制定（benchmarking），建立在不具约束力的指标和建议之上，且对遵守信息或政策的规范性要求度不高；四是去中心化（decentred governance），即在共同监管背景下，遵循具有约束力的准则和行动方针进行往来，这一概念源自监管类研究，是指超越国家界限行使权力，如自我监管、共同监管及跨境治理。 这四类跨境危机管理模式的权力分配以及成员国可自由裁量程度存在差异，从而塑造出不同的政权状态。中央集权面临信息不对称、下级行为体博弈与欺骗、“一刀切”后果等方面的难题；权力委托则需要关注成员国间的政策对接与落实；基准制定需要考虑遵守规则的激励措施对成员国响应能力的影响；去中心化则由行业利益主宰，没有等级观念，自然也不存在所谓的最终决定权。（如表1） 表1：欧盟多层次治理模式  欧盟委员会作为负责监督欧盟政策实施的机构，不会在所有领域都统一要求采用中央集权式的跨境危机管理模式。相反，考虑到维护声誉及政治联盟的需要，欧盟委员会大概率会具体情况具体分析，倡导多样化的跨境危机管理制度。 案例选择 该文从银行业、外来物种入侵、电网与青年失业四大案例切入，借助定性比较分析来明晰欧盟跨境危机管理模式的差异。以上案例都涉及成员国所不愿分享的国家核心权力，并且对跨境效应以及潜在或现有危机威胁国家危机管理，以及政策的负外部性存在共识。结合案例具体来说，银行业和电网作为传统危机领域，连带效应显著；外来物种入侵对当地生态构成威胁，关注国际贸易和气候变化引发物种迁移的同时，还需探究如何协调跨境行政行动；青年失业则会导致大规模人口跨境流动，引发社会危机，从而威胁到政权的合法性。 欧盟多层次跨境危机治理 通过分析四个案例里中央集权和规范性程度的变化来探究欧盟委员会及成员国关于差异化实施影响跨境危机管理的不同看法。 （一）银行危机管理：走向中央集权化治理 2008年金融危机尤其是欧元区危机暴发后，银行业做出重大调整，即向欧盟层面转移权力，同意欧盟建立了欧元区银行联盟，强化对成员国金融行为的指导和约束。 金融危机爆发前，欧盟成员国更为信任本国的金融管理能力，选择通过监管网络来处理跨境金融交易行为。然而，金融危机期间欧元区银行业的整体抗风险表现不佳，这凸显出原有低中央集权和低规范性治理模式的局限性。现实证明仅通过欧盟的国家援助无法管理破产银行和约束违约行为，因而成员国相继转变风向，支持由欧盟来集中接管银行产业，借助统一化的监管来化解危机。欧元区成员国顺势建立了银行联盟（banking union），内含一个隶属于欧洲央行（The European Central Bank）的单一监管机制（Single Supervisory Mechanism），主要负责监督欧元区最重要的银行，并设置了单一决议委员会（Single Resolution Board）以应对银行危机。欧盟在银行业推进权力集中化的同时，也日益强调规范化治理，从而确保信息交流的通畅性以及同成员国间合作的稳定性。 集中且规范的管理对金融危机的治理效果显著，但是银行联盟仍旧存在缺陷。中央集权化治理面临信息不对称以及差异化实施难题。尽管欧盟拥有立法权，但是政策法规的实施仍依赖于成员国的行政能力。具体到银行业，约123家大型银行由欧洲央行和单一决议委员会直接监管，而成千上万的小型地区性银行仍由成员国当局进行监管。其次，单一决议委员会指导的大多为缺乏专业金融知识和人才的国家，而具备解决金融危机经验的成员国则倾向于依据本国偏好来落实应对策略。可以说即使中央集权程度达到顶峰，也难以妥善处理不完全的一体化以及成员国的多样化问题。 （二）外来物种入侵：走向权力委托化治理 外来物种入侵严重破坏了欧洲地区的生态系统与生物多样性，为此欧盟出台了一系列法规加以应对。虽然物种“黑名单”的标准由欧盟统一设置，但是具体预防与管理仍由成员国负责。政府对优先事项以外问题的应对精力有限，而且外来物种入侵往往跨越多个行政区划，从而导致生态治理的监察与执行极为考验政府的预警与协调能力。 外来入侵物种的风险评估对政策规范性要求较高，因而欧盟委员会主张针对风险评估出台相应标准以保证结果的客观和中立，为此特别设置了科学委员会来建立物种“黑名单”，成员国代表也会对相关决议进行审议，从而保障评估标准和应对策略的规范化发展，这也对成员国的立法和行政能力也提出了更高的要求。 然而，成员国对于风险评估的中立性持怀疑态度，担心在利益集团游说下“黑名单”会排除某些特定物种，而且各国经济实力、行政能力、生态系统等方面千差万别，统一化的外来物种入侵治理条例很可能面临“水土不服”风险。 （三）电网：走向去中心化治理 得益于电网运营商间的长期合作以及欧盟的电网互联倡议，欧洲基本实现了覆盖全区域的电网互联。但这也使得该地区国家高度关注电力相关的跨境危机与供应安全，因为供应商以及其所属的政府更倾向于本国利益优先，尤其是在一些特殊时期，如俄乌冲突引发欧洲地区出现天然气短缺。 成员国不愿授予欧盟委员会权力，而是越来越依赖于电网运营商之间的协调，还出台了《应急和恢复准则》（Emergency and Restoration）以统一各运营商的危机预防和管理规范。但是2016年和2017年的冬季，欧洲接连出现电力短缺，因而欧盟委员会呼吁建立超国家行为体以强化风险管控的规范性。但这遭到了成员国、国家监管机构和电网运营商的强烈抵制，因为其更倾向于排除欧盟的双边或多边合作协议，最终于2019年通过了《电力行业风险防范条例》（Regulation on Risk Preparedness in the Electricity sector），借助各方认可的统一标准促进危机时期的协调配合。电网领域的治理更多地是以运营商为主要行为体，以共同监管来处理危机，保障规范性的同时，也给予了运营商一定的自由度。 （四）青年失业：走向基准化治理 2008年金融危机后，欧盟成员国的青年失业率大幅度上升，严重威胁着欧盟的稳定性与合法性。2012年，时任德国总理默克尔（Angela Merkel）与法国总统奥朗德（François Hollande）分别于柏林和巴黎召开峰会，将青年失业提上了欧盟议程，强调青年失业将会引发的风险，并将此视为欧盟应对金融危机的重要一环。随后，应对青年失业的计划与改革相继出现，如欧洲理事会（European Council）通过了有关青年保障的建议来推进从学校到就业的过渡，而且符合条件的成员国还可以获得相应的财政补贴。 但是，青年失业问题治理中的中央集权及规范性程度有限。成员国参与欧盟社会政策的热情度参差不齐，而且对青年保障相关政策中职位优劣的定性、进修和就业两类发展方向存在巨大分歧。此外，成员国的多样性和行政能力的差异也阻碍了中央集权化治理的实现。 多层次危机治理中的结构性矛盾 每种治理模式都存在独特的内部矛盾。中央集权层面，欧盟同成员国在银行管理方面的权力分配遭到质疑，主要表现为“一刀切”的解决方式并未考虑到各国银行具体发展情况以及对小额债权人的影响。权力委托层面，成员国在外来物种入侵治理法规上自由度与可操作空间过大。在去中心化层面，电网运营商日益扩张的势力以及成员国对自身利益的重视给电力行业长期发展埋下隐患。基准制定层面，缺乏对各国在青年失业援助政策的落实与援助资金使用情况的监管。 四个案例在欧盟同成员国的权力分配以及成员国的自由裁量权两方面存在差异。在权力分配方面，银行业的监管和解决制度复杂；外来入侵物种治理缺乏集中化的制度支持；运营商掌握电力行业规范制定的主导权；青年失业问题缺乏应对市场整合后果的统一解决措施。在规范性即成员国的自由裁量权方面，成员国自行决定的银行监管和决议有可能导致全欧洲危机；在外来入侵物种应对上给予成员国的自由裁量权被视为对统一管理条例的挑战；欧盟委员会担心电网运行规范的缺乏会被成员国利用来保障国内利益；青年失业治理政策在一些成员国出现“水土不服”现象。以上凸显出欧盟跨境危机管理中难以解决的结构性矛盾，同时映射出成员国对相关政策的差异化实施及其后果。 结论 考虑到差异化实施的成本及其在欧盟合法性等方面所引发的风险，跨境危机管理对此保持高度重视。从权力级别及规范性两个维度出发，可以发现欧盟及其成员国采用了四种治理模式进行危机管理，但仍难免出现矛盾与争议。因为跨境危机管理虽然有利于相关国家提升对紧急事件的预防与应对能力，但同时也增加了成员国对管辖范围外的区域危机的处理成本。 结构性矛盾的背后是成员国对跨境危机管理潜在风险及实施效果的疑虑，差异化实施会反馈到危机管理制度中去，激化原有矛盾。从这个方面来说，欧洲危机是无法解决的。在这种情况下不能否认矛盾的存在，而是应该推进治理的合法化，这就需要重视相互依存的价值，并探究不同行政区划间如何更好地合作。 词汇积累 discretion 自由裁量权 one size fits all 一刀切 译者：沈好文，国政学人编译员，吉林大学国家安全学专业研究生。 校对 | 李茜 付艺伟 审核 | 丁伟航 排版 | 叶如静 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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