《打造美国海军作战机器》兵力设计、兵力发展、兵力规划、兵力结构，2023最新报告，万字长文

1 关键术语

本文使用了五个关键术语。前两个术语，即兵力设计和兵力发展，是美国海军的精确术语，不能互换。

兵力设计是指创新和确定未来海军舰艇、飞机和武器系统，以及二十年及二十年后的作战概念。兵力发展是对海军现役舰艇、飞机和武器系统的调整和现代化，以及在两到七年时间框架内的作战概念。这两个海军官方术语之间的区别似乎很玄妙：兵力设计是关于未来兵力的，而兵力发展则是关于当前兵力的。然而，两者都是根据对美国安全需求的评估来满足海军的要求，然后在财政限制范围内选择海军能力（以及作战概念）来满足这些要求。

以下术语对读者理解也很重要。

• 兵力规划是比较常见的术语，用来代替兵力设计和兵力发展，在国会、国防媒体、学术界和工业界都有使用。虽然兵力规划不是海军的正式术语，但本文使用该术语来涵盖兵力发展和兵力设计。
• 国会使用的兵力结构是指海军能够组建和维持的作战部队的数量和类型，也代表海军的作战能力。
• 预算是一种非正式的简称，用于概括国防部规划、计划、预算和执行（PPBE）系统中的所有海军活动，尤其是计划活动。

2 海军的战略发展和兵力规划方法

美国海军 2023 年的战略发展和兵力规划方法行不通。战略发展处于生命维持阶段，兵力规划采用的是渐进式方法，即购买海军几十年来一直依赖的相同平台的略好和更昂贵的版本。实际上，这种方法是在不考虑海军总体战略和兵力计划的情况下，一次只生产一个级别的舰艇，从而形成一个综合、协调、同步的 '海军战斗机器'。此外，这种方法在太长的采购时间内交付了一支负担不起的舰队。开发新能力的建议被视为对现役平台和项目的威胁，从而阻碍了创新。

图：海军 F/A-18E 超级大黄蜂战斗机准备从 '哈里-杜鲁门 '号上发射，以支持 '三叉戟接点 18 '演习。图片来源：美国海军，海军三等士官 Adelola Tinubu。

国会、防务媒体、防务分析师、国防部以及独立的美国政府机构都认为美国海军的战略制定和兵力规划有问题。最值得注意的是，国会表达了不满。

2017年12月，美国国会根据海军2016年兵力结构评估（FSA），规定海军必须拥有355艘兵力舰艇，2020年2月，众议员乔-考特尼（Joe Courtney）向时任国防部长马克-T. 埃斯佩尔抱怨说：'缺乏造舰计划，[唐纳德]特朗普政府没有提出建造 355 艘舰艇的海军战略'。2021 年 12 月，美国国会授权海军提交《兵力舰艇评估与需求报告》，介绍其近期、中期和远期的兵力结构计划，以满足作战指挥官在国防部批准的情况下提出的要求。然而，国会对海军 2023 财年（FY2023）的三十年造舰计划反应冷淡，尽管这是海军三年多来首次向国会提交此类报告。这导致国会授权在 2022 年 12 月成立一个独立的海军未来全国委员会，以确定到 2025 年中期海军舰队的规模和兵力组合。

这一系列事件--特别是史无前例地指示海军提交《战舰评估与需求报告》、成立独立的海军未来全国委员会、将制定两栖作战舰艇需求的责任全部交给海军陆战队司令--表明了国会对海军兵力规划的不满。此外，国防部（Department of Defense，DoD）和海军领导人无法始终如一地说明海军需要多少舰艇来满足其需求，这可能是国会决定立法规定这些前所未有的任务的一个驱动因素。在 2022 年的前七个月中，国防部领导人为海军的目标规模提出了五个不同的目标--316、327、367、373 和 500。此外，在 2023 财年和 2024 财年的三十年造舰计划中使用了三个选项，而不是一个单一的预测，这妨碍了国会对乔-拜登政府关于海军未来规模和组成的目标的理解，以及对海军提出的 2024 财年造舰预算、五年造舰计划和三十年造舰计划的评估。此外，为了遵循向文职领导层提供最佳军事建议的口号，海军必须对完成工作所需的资源有一个首选方案，最重要的是，必须评估如果得不到所需的资源，美国将面临的风险（见表 2）。

海军兵力规划采用的是一种零敲碎打的方法--'购买[海军]几十年来一直依赖的同[类型]平台的[更少但]更好[更昂贵]的版本'--这种方法在太长的采购时间内交付了一支难以负担的舰队。海军的兵力规划几乎总是在资源受限的环境下进行的，采用的是一种零和方法，在这种环境下，新能力的建议往往被视为对现役平台的威胁，从而阻碍了创新。归根结底，海军的新平台、武器和系统与舰队中已有的平台、武器和系统非常相似。

海军作战部长办公室（OPNAV）的大部分平台和能力参谋人员都只关注单一平台或能力。没有人将所有平台和能力视为一个综合的整体。没有任何一个参谋实体能确保所有这些单独的平台和能力参谋人员都能通过精心制定的全面战略和作战概念进行整合，以实现所需的战略-兵力匹配。

海军无法建立一个持久的 OPNAV 组织结构，以确保其战略依次驱动兵力规划和预算。OPNAV 无法在其关键流程中始终 '以战略意图 '开展业务。由于 OPNAV 是在国防部规定的未来五年防务计划范围内运作，并且以预算为中心，因此 OPNAV 往往集中式大量以流程为中心的产品，再加上层出不穷的短期紧急项目，其战略指导经常被香肠制作所取代，甚至丢失。

海军作战司令部一直未能解决海军战略与其中长期预测之间的衔接问题，以及海军预算与其短期时间表和巨大财政压力之间的衔接问题。自 20 世纪 80 年代初以来，OPNAV 进行了无数次改组，这些都强调了这一点。正如海军分析中心 2010 年的一份研究报告所强调的：'历任海军司令官都试图使[OPNAV]对他们的需求作出反应--其中最主要的需求通常是建立一个平衡、综合的计划和预算'。'他们都失败了，结果，海军继续以渐进的方式满足兵力需求，这挫伤了创新，惊扰了国会，交付的平台数量更少、成本更高，而且几乎总是更大。各种非乘员水面舰艇和飞机可能会打破 '越大越好 '的模式，但它们的出现速度太慢。

3 问题根源

造成海军战略制定和兵力规划方法问题的原因是多方面的。

3.1 不同海军作战首长的倾向性妨碍了战略一致性

3.2 海军作战部的预算流程主导战略和兵力规划

3.3 战略指导不足误导兵力规划

3.4 海军平台群扭曲了兵力规划

4 问题定义

海军战略制定和兵力规划面临的长期问题比将兵力设计责任重新分配给 N7 更大。海军需要解决的问题是如何开展和组织战略发展与兵力规划的整体工作，而不是将其作为不同的流程。根据本文对海军战略发展和兵力规划态势的评估，海军面临着三部分问题。

• 第一部分：海军如何 '根据安全环境和资源限制，在现在和未来建立一支规模适当、组成合理（兵力组合）的兵力结构，以实现国家的安全目标'，并避免战略与兵力不匹配？
• 第二部分：海军如何确保其战略基于对当前和未来安全环境的成文评估，以及相关的作战概念，在预算过程中驱动兵力规划决策，而不是默认做出这些决策？
• 第三部分：海军如何确保其兵力规划活动包括修订现有作战概念和发展新概念，以充分整合所有平台，打造单一、致命的海军战斗机器？

5 影响问题解决方案的关键问题

几个关键问题对提出改进海军战略制定和兵力规划的建议产生了重大影响。

组织海军作战司令部进行有效的战略制定

避免使用联合组织进行兵力规划

由 CNO 直接监督兵力规划和战略

了解防务分析的局限性，为兵力规划提供支持

纳入净评估能力，支持兵力规划

明确 N7 和 N9 在兵力规划方面的作用

让海军部长参与兵力规划

为兵力规划评估新技术和新概念

沟通海军兵力结构需求

6 建议

这些建议的总体意图是将海军作战司令部的战略、分析和预算流程联系起来。这是一项挑战，因为预算人员、分析人员、规划人员和战略人员之间的工作差异很大。编制预算是一项渐进的工作，'涉及大量的分析和谈判，年复一年，反反复复'，需要 '正统的官僚劳动'。相反，制定战略或作战概念则需要 '非正统的思维跳跃--从演习、战争游戏、技术、情报和事件中得出非同寻常的推论'。

6.1 第一项建议：设立新的海军部长助理

海军部长应设立负责战略、概念和能力的海军部长助理（ASN/SC&C），以协助海军军警部门（见图 2）。这一职位的设立将在无需另设管理层的情况下提供协助。相反，它将为海军部长提供以下手段，从而带来巨大的、有影响的好处，确保：

• 使海军和海军陆战队的资源、活动和能力与《国防战略》和《国家军事战略》的战略军事目标和兵力规划目标保持一致；
• 通过整合海军和海军陆战队在军种首长一级的工作，以及海军作战发展中心和海军陆战队作战实验室之间在发展层面的工作，实现海军和海军陆战队兵力规划的同步；
• 为负责研究、开发和采购的海军部长助理（ASN/RDA）设立一个以战略为重点的对口部门，并与负责战略、计划和能力的国防部部长助理（ASD/SPC）建立重要的联系；
• 相对于海军部、海军和海军陆战队的三个独立战略，制定单一的海军部战略；
• 改革海军兵力规划活动，重振海军战略专长，在秘书处和海军作战司令部倡导以战略为中心的文化；以及
• 解决长期困扰海军战略制定和兵力规划的问题。

最后的好处影响巨大，需要详细说明。海军战略发展和兵力规划所面临的问题数量之多，似乎几乎是永无止境的，引起了国会的极大关注，并凸显了对秘书处和 OPNAV 高度整合的迫切需要。海军自身一直无法解决、纠正或减轻这些问题和挑战。下面举例说明这些问题和困难，以证明新助理部长的必要性。

提高平台的可负担性

海军平台越来越大、越来越贵

技术发展正在改变战争的特征

无效的战略沟通

注重战略的海军文化

海军平台群之间的竞争

6.2 第二项建议：建立海军战略小组

海军司令官应将其指挥官行动小组改组为海军战略小组，以制定海军的顶层战略指导，并由这一直接向海军司令官报告的中央授权参谋实体负责监督其实施（见图 2）。

所有海军司令都明白，作为一名军种司令，他们最重要的职责是确定海军在继续保持其相关性和对国家安全的贡献方面所面临的最大挑战，并制定协调一致的方法来克服这些挑战。这一基本职责是本建议的基础。海军分析中心 2010 年的一份报告直言不讳地指出，'为海军制定和实施此类指导是海军司令部的首要任务'。事实上，许多海军作战司令部的资深老兵曾私下向笔者透露，如果这一职责不是 '完全由海军司令部承担'，那么海军作战司令部就没有战略重点。他们认为，CNO 最重要的职责是确定海军在继续保持其相关性和对国家安全的贡献方面所面临的最大挑战，并制定协调一致的方法来克服这些挑战。

指挥官行动小组已经直接为海军司令部工作，编制年度态势报告、国会证词、主旨演讲和 2022 年航行计划等战略文件。在此基础上，拟议中的海军战略小组将在描述整个海军的理想成果方面具有独特的优势。另一方面，OPNAV 的七个局往往侧重于单个支持计划的成果。

6.3 第三项建议：设立兵力规划局

海军司令部应将 OPNAV 的所有兵力规划职责整合为一个新的兵力规划局，由一名海军中将领导，向海军司令部报告，并撤销 N7（见图 2）。

美国国会成立了一个独立的海军未来全国委员会，这一前所未有的警钟足以有理由将海军兵力规划工作整合到一个机构下并进行改革。

这个兵力规划局将拥有权力、人员和分析手段，对所有兵力规划工作进行调整、整合和同步，以打造海军战斗机器。新局将对未来作战环境、新兴威胁和技术进行评估和整合，以制定和提供概念、需求和未来兵力设计，并支持现代化解决方案的交付。最重要的是，它将通过确定战略方向、整合海军未来兵力现代化企业、根据优先事项调整资源以及保持现代化解决方案的问责制，为海军的未来定位。

这个新的兵力规划局需要具备进行海军净评估的能力，以便对红蓝互动进行战略分析，从而制定出明智而现实的计划。净评估（以及防御分析）是诊断性手段，而兵力规划则是规定性手段。二者相辅相成；否则，功能障碍将继续阻碍各项工作。目前，海军作战司令部还不具备这种能力，需要新的人力资源。

7 为建议提供资源

实现这些建议的资源是现成的，只是需要重新确定优先次序。海军在战略制定和兵力规划方面受到国会的猛烈抨击。从长远来看，纠正这种状况肯定是海军的首要任务之一。

在这种情况军海下，是否可以说，例如，为其三星级领导人的前沿办公室配备大量军官比为其战略制定和兵力规划能力配备人员更重要？这还是一个优先次序的问题。如果为这些前沿办公室配备人员比从海军未来全国委员会手中夺回兵力规划的控制权更重要，那就这样吧。这只是一个优先事项的问题，也是许多领导人说他们喜欢做的艰难抉择的问题。这里还有一个机会。

8 结论

美国国会对海军失去了耐心和信心。这一行动是无法粉饰的。这无异于对海军战略发展和兵力规划方法的强烈谴责。2022年12月，美国众议员罗布-维特曼（R-VA）在《防务新闻》上发表了尖刻的评论，他一针见血地指出：'如果海军拒绝从今年的事件中吸取教训，那么它将注定重蹈覆辙'。40 多年来，警示信号一直显而易见。然而，就像海军军械局在二战中顽固地抵制了21个月以纠正马克14鱼雷的三大缺陷一样，海军自冷战结束以来一直忽视其战略事业，抵制有效的兵力规划。海军屡次未能理解海军作战司令部（OPNAV）负责编制预算的强大组织与其负责制定和实施海军战略的低效组织之间的不匹配，也未能就此采取行动。

海军需要像上世纪二三十年代准备对抗日本帝国海军时那样思考和行动。美国海军的战略、未来安全环境和作战理念都体现在《橙色战争计划》的19次迭代和《彩虹》系列战争计划的更新中。整个 20 世纪 30 年代，海军战争学院的课程和战争游戏都以击败日本帝国海军为重点，几乎所有海军军官都毕业于战争学院。虽然远非完美，但过去的海军对与日本帝国的战争有着共同的看法，并清楚地认识到后勤是跨越太平洋广袤海域作战的重中之重。同样，在2023年，海军也需要像其前身一样的重视和准备，拟议中的海军战略小组和兵力规划局将有助于确保海军为未来的一切做好准备。

海军继续允许错误十年又十年地得不到纠正。就像温斯顿-丘吉尔所说的那样，这是 '一长串令人沮丧的经验无果和人类被证实的不可教化性'。认为海军会自行改变以进行更有效的战略制定和兵力规划是愚蠢的。海军改变的唯一途径是国会的指导，否则海军将继续其有缺陷的方式。

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