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第一部分：问题的提出及争议焦点 【争议焦点】 1、行政诉讼中法律上的利害关系，是否仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系？ 2、所谓“利害关系”是否仍应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织？ 3、法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，能否依据行政机关所主管的行政实体法？ 在实体问题上的判断，能否依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件？ 4、不具备行政法意义上的利害关系是否排除公民、法人或者其他组织享有合法的债权并通过其他途径寻求救济？ 第二部分：实务倾向性观点 裁判规则一：对于行政诉讼法规定的利害关系的理解，还应当从原告是否具有值得保护的合法权益及其行政行为是否对该合法权益造成了影响进行判断【观点来源：(2019)最高法行申3302号-- 审结日期：2019.05.13】 裁判规则二：一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，由于行政诉讼系公法诉讼，故通常情况下，行政诉讼中法律上的利害关系，仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。所谓私法上的利害关系，通常指基于债权、债务关系而存在的利害关系，如果当事人对行政机关的发证行为是基于其与当事人存在债权、债务关系而请求撤销登记行为，通常不应予以支持。这里所述不具备行政法意义上的利害关系并不排除公民、法人或者其他组织享有合法的债权并通过其他途径寻求救济【观点来源：(2018)最高法行申5871号--审结日期：2018.09.25】 裁判规则三： 1、所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。 2、保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。 在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。 3、法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件【观点来源：（2017）最高法行申169号--发布日期：2017-06-13】 裁判规则四：所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害【观点来源：（2016）最高法行申2560号--发布日期：2017-02-10】 第三部分：典型案例及裁判规则 01 裁判规则一：对于行政诉讼法规定的利害关系的理解，还应当从原告是否具有值得保护的合法权益及其行政行为是否对该合法权益造成了影响进行判断。 【案件来源】 徐玉芳与山西省工商行政管理局工商登记纠纷再审案--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2019)最高法行申3302号-- 审结日期：2019.05.13 【法院裁判】 但对于行政诉讼法规定的利害关系的理解，还应当从原告是否具有值得保护的合法权益及其行政行为是否对该合法权益造成了影响进行判断。即如果没有行政行为，起诉人主张的损害一定不会产生，但是有了行政行为，一般都会产生这种损害，即可认为存在因果关系。如果没有该行政行为，起诉人主张的损害一定不会产生，而即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，可认为不存在因果关系。 02 裁判规则二：一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，由于行政诉讼系公法诉讼，故通常情况下，行政诉讼中法律上的利害关系，仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。所谓私法上的利害关系，通常指基于债权、债务关系而存在的利害关系，如果当事人对行政机关的发证行为是基于其与当事人存在债权、债务关系而请求撤销登记行为，通常不应予以支持。这里所述不具备行政法意义上的利害关系并不排除公民、法人或者其他组织享有合法的债权并通过其他途径寻求救济。 【案件来源】 蒋易龙、张宾资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书--中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--(2018)最高法行申5871号--审结日期：2018.09.25 【法院裁判】 本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。一般而言，该“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，仅限于法律上的利害关系，由于行政诉讼系公法诉讼，故通常情况下，行政诉讼中法律上的利害关系，仅指公法上的利害关系，而不包括私法上的利害关系。所谓私法上的利害关系，通常指基于债权、债务关系而存在的利害关系，如果当事人对行政机关的发证行为是基于其与当事人存在债权、债务关系而请求撤销登记行为，通常不应予以支持。这里所述不具备行政法意义上的利害关系并不排除公民、法人或者其他组织享有合法的债权并通过其他途径寻求救济。本案中，蒋易龙等七人认为其因对案外人华美公司享有债权，故在其债权未得到保障的情况下，柳州市人民政府将华美公司名下的土地转移登记给第三人海联伟业公司侵犯其合法权益，故而提起本案行政诉讼。蒋易龙等七人以债权为基础请求撤销行政登记，显然不具有行政法上的利害关系。二审裁定驳回蒋易龙等七人的起诉，认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持。蒋易龙等七人应当另循其他途径主张其债权。 03 裁判规则三： 1、所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。 2、保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。 在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。 4、法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。 【案件来源】 刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书--（2017）最高法行申169号--发布日期：2017-06-13 【法院裁判】 本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。 公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。但需要强调的是，个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。 将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申言之，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。 04 裁判规则四：所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。 【案件来源】 中华人民共和国最高人民法院--行政裁定书--（2016）最高法行申2560号--发布日期 2017-02-10 【法院裁判】 本院认为：一审法院是以再审申请人臧金凤与被诉行政行为没有利害关系从而不具备原告资格为由驳回其起诉的。因而，原告资格问题就成为本案的核心问题。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。通说认为，诉权概念的产生有其历史背景，当时是为了拒绝这样一种观点：行政诉讼是一种客观合法性审查。客观合法性审查事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利，会把行政诉讼变成一种民众诉讼。但行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。对于原告资格，行政诉讼法第二十五条第一款又进一步作出具体规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为“明显的当事人”。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，法律才限定了一个“利害关系”的标准。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。 第四部分：相关法律规定 一、《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》 第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第十二条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”： （一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的； （二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的； （三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的； （四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的； （五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的； （六）其他与行政行为有利害关系的情形。 声明：本文仅供交流学习，所载内容作者许淑蒙 ，转自法言华语 |
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