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一、政府投资、企业投资的主要区别是什么？ 二、“政府投资行为”不等于“政府投资项目”如何理解？ 三、“公益性项目”不等于“非经营性项目”如何理解？ 四、政府投资的4种主要方式及主要的投资项目类型有哪些？ 五、政府投资项目不得由施工单位垫资建设 六、项目如何实现收支平衡？ 春节刚结束，“三大工程”（指平急两用基础设施建设、城中村改造、保障性住房建设工程）的项目要求提前开工到位的消息不绝于耳，地方政府、地方国企与城投平台、国央企施工单位、社会资本等在“三大工程”项目中的分工与各自的投资、参与机会也受到了空前的关注。 在社会资本争相介入的“三大工程”项目中，围绕国央企施工单位的“投资人+EPC”“F+EPC”“F+EPC+O”以及各类垫资建设的模式成为了主流，但因政府投资项目不得由施工单位垫资建设，因此将政府投资项目转化为企业投资项目，或政府投资项目由项目公司（非施工单位）垫资建设逐渐成为了主流，以此解决施工单位及社会资本的介入问题。 值得注意的是，在“三大工程”项目的落地过程中，因很多项目都很难实现收支平衡（也即资金平衡），因此“公益性非经营性项目”或“公益性准经营性项目”的招投标与“非公益性经营性项目”招拍挂的捆绑变成了常态，典型的比如片区开发，以此解决公益性项目的落地问题，并同步解决施工单位与社会资本的参与路径问题（确保经济测算的可行性）。 一、政府投资、企业投资的主要区别是什么？ 《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）将基建投资主体划分为“政府投资”及“企业投资”，并明确了“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。按照该原则，政府投资则由政府进行决策，政府出钱投资，并投资收益由政府享有，相应的债务由政府承担，投资风险也归属于政府，投资形成的资产产权归政府所有。 相反的，企业投资则由企业进行投资决策（根据项目情况由政府核准或备案），企业出钱投资，投资收益由企业享有，相应的债务由企业承担，投资风险归属于企业，投资形成的产权归企业所有。总结而言，政府主要投资于公益性的非经营性的项目，对于可以通过市场机制配置完成的项目一般由企业投资（可以简单理解为社会市场主体一般“无利不起早”）。 根据上述国发〔2004〕20号、《政府投资条例》、《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）等规定，政府投资及企业投资项目的主要区别如下：  二、“政府投资行为”不等于“政府投资项目”如何理解？ 《政府投资条例》第2条规定，“政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等”。《政府投资条例》明确了政府投资方式为4种，即“直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息”。 《政府投资条例》第9条规定，“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”...... 《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市﹝2006﹞6号）明确“政府投资项目是指使用各类政府投资资金，包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金建设的项目。党政机关（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体）及财政拨款的事业单位自筹资金建设的项目，视同政府投资项目适用本通知，采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知”。由此可见，政府投资资金包括预算内资金、各类专项建设基金、国际金融组织和外国政府贷款的国家主权外债资金。此外，《政府投资条例》第三条规定，“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主” 政府投资项目采取审批制，政府作为投资人，利用政府投资资金通过直接投资、资本金注入方式进行投资，项目建成后有关产权与资产归属于国家。 总体而言，政府投资项目一定是政府使用政府投资资金投资的项目，但是，使用政府投资资金投资的项目不一定全部是政府投资项目，如使用政府投资资金的非政府投资项目。  三、“公益性项目”不等于“非经营性项目”如何理解？ 虽然很多公益性项目并未有很好的现金流或收入，但需要强调的是，“公益性项目”不等于“非经营性项目”。政府主要投资公益性项目，社会主体/企业基于对收益的追求，往往会选择投资经营性项目以及在有其他补助或资源补贴能确保收支平衡的情况下，投资准经营性项目。 基于此，“非公益性的非经营性项目”以及“非公益性的准经营性项目”往往无法获得投资。前者不符合政府只能投资公益性项目的要求，且无经营收益，无法满足市场主体对收益的追求要求；后者虽然有一定的经营性现金流，但是因为系非公益性项目，政府无法投资，因此不能进行缺口补助或资源补贴，所以，也无法满足市场主体的投资要求。  四、政府投资的4种主要方式及主要的投资项目类型有哪些？ 《政府投资条例》第三条“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”；第六条“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”。《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）明确“根据《政府投资条例》，中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等”。此外，《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》、《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》等对以上投资方式进行了说明与规定。   五、政府投资项目不得由施工单位垫资建设 禁止垫资的项目仅限于“政府投资项目”，且限制“施工单位”进行垫资操作，相关规定如下所示：  由于政府投资项目不得由施工单位垫资，所以，实操中主要的处理方法如下： （1）将项目转化为“企业投资项目”，如由转型后的平台公司进行公益性项目建设，作为企业投资项目，由施工单位进行垫资操作； （2）政府投资项目约定由项目公司垫资建设。但是，需注意的是，《政府采购法实施条例》第二条规定“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”。因此，若政府投资项目约定由项目公司垫资建设，项目公司垫资资金系通过贷款取得，最终还款来源系财政资金（穿透核查）而非经营性收入的，此种情况亦属于使用了财政资金，则可能涉及到政府的隐性债务问题，而导致违规。 六、项目如何实现收支平衡？ “公益性非经营性项目”或“公益性准经营性项目”本身很难实现收支平衡，因此，在实际操作中，除了财政补贴外，往往通过与其他“经营性项目”（如公益性经营性项目、非公益性经营性项目）进行搭配的方式（即“项目+土地资源捆绑”），实现对前述项目的经营性现金流的补贴。但需注意的是，若绑定其他“非公益性经营性项目”（如房地产开发），上述“公益性非经营性项目”或“公益性准经营性项目”的招投标与“非公益性经营性项目”招拍挂的捆绑问题，具体可通过设置附条件土地招拍挂等方式操作。 此外，对于“项目包”（片区开发项目包、旅游和配套的基础设施打包的项目包）可以通过项目包内部子项目的平衡的方式操作。 |
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