 《畜禽规模化养殖污染防治条例》（以下简称“《养殖条例》”）于2014年1月1日实施，其后没有进行过修改，但在其后《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《排污许可管理条例》等法律法规的颁布和修改，导致《养殖条例》与上述法律法规在使用时较容易出现了竞合问题。且近期部分地区发布的系列案例中存在类似行为分别适用《养殖条例》和《水污染防治法》进行处罚，罚款金额存在显著差异的情况。因此值得将《养殖条例》中涉及生态环境执法部门实施的条款单独罗列，论证其一般情况下的适用方式。 《养殖条例》所涉第五章法律责任有第36至第42条，共计7条。其中可能涉及竞合适用问题的条款分别有：第37条、第39条、第41条。 《养殖条例》的第36条主要针对公职人员履责问题，且无具体的处罚情形规范，因此并不存在常见的竞合问题。第38条所涉的未批先建限期补办手续，因《环境影响评价法》在其后的修改中已经删除了对应规定，实际已经没有限期补办的相应程序，因此本条已经无法适用。第40条的处罚指向《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》，一般也不太会出现竞合问题。第42条所涉处罚由动物卫生监督机构负责，并不在本文的论述范围内。 对于“禁止养殖区域、饮用水水源保护区内建设畜禽养殖场、养殖小区”的处罚，《畜禽养殖禁养区划定技术指南（环办水体〔2016〕99号）》对于禁止养殖区域有具体的划分。但《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》对于涉及敏感区域的规模化畜禽养殖有要求编制环评报告书的要求，对于敏感区域的要求该名录的第三条第（一）项、第（三）项几乎与“禁止养殖区域”一致。因此大多数情况下违反本条款与“未批先建”之间存在同一违法行为违反不同法律规范的可能。根据《行政处罚法》第29条和《生态环境行政处罚办法》第7条所规定的“同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该种情况下，因《环境影响评价法》第31条的处罚金额需按照比例计算，在适用时或可通过计算来选择金额更高的处罚条款。对于“未验先投”因本就与“未批先建”存在可以双罚的规定，因此与本条款之间一般并不存在竞合问题。 对于“在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区”的处罚，一般情况下的养殖场大多存在排污口（认定可参考《环办水体〔2016〕99号》），因此还有可能与《水污染防治法》第84条第一款存在竞合的问题。这种情况下，一般建议适用《水污染防治法》，因该法的处罚条款虽然处罚金额与《养殖条例》一致，但是责令行为由“责令停止违法行为”转变为“责令限期拆除”；且在逾期不拆除的情况下，可以进行强制拆除，同时可处以更高金额的罚款。对于执法部门来说更加便于将相关问题合理合法的处理完毕，不容易留下后遗症。 但上述“未批先建”存在2年的追溯时效，也可能存在畜禽养殖场、养殖小区无污染物排放的情形等，因此有可能会出现并不适用《环境影响评价法》的情况。出现上述这类不适用其他处罚条款的情况时，可选择适用《养殖条例》37条。 对于“未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格”的处罚，与《建设项目环境保护管理条例》第23条规定的“需要配套建设的环境保护设施未建成”存在竞合可能。但两者的表述是存一定差异的，如具体情形同时符合两者的规定，或需要征求国务院的裁决，以明确适用“旧的特别规定”还是“新的一般规定”。 对于“未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用”的处罚，与《固体废物污染环境防治法》第107条存在竞合可能。《固体废物污染环境防治》107条规定的“未及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物”与《养殖条例》的规定之间是存在不一致的，有部分范围存在重合，在具体情形存在重合时，优先适用《固体废物污染环境防治》第107条或许更佳。两者虽然处罚金额一致，但是《固体废物污染环境防治》的规定存在情节严重的处罚方式，且其规定的责令改正、责令停业或者关闭的方式，更加符合《生态环境行政处罚办法》所规定的处罚流程。 但因《固体废物污染环境防治》和《养殖条例》的具体规定存在不一致性，因此若相应的情况无法匹配《固体废物污染环境防治》第107条时，还是建议选用《养殖条例》第39条。 对于“建设的污染防治配套设施未正常运行”的处罚，与《水污染防治法》第82条第二项、《大气污染防治法》第99条第三项、《排污许可管理条例》第34条第二项、第44条第二项等条款存在竞合。《水污染防治法》《大气污染防治法》的处罚金额远高于《养殖条例》，因此一般建议优先适用。《排污许可管理条例》的金额较之于前者，下限做了抬升，如存在排污许可证的前提下，或可优先考虑《排污许可管理条例》。 对于“不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标、未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物”的处罚，与《水污染防治法》第82条第二项、《排污许可管理条例》第34条第一项存在竞合。《水污染防治法》的处罚金额远高于《养殖条例》，因此一般建议选用《水污染防治法》第82条进行处罚。如相关企业办理了排污许可证，因《排污许可管理条例》的处罚金额下限更高，可选用《排污许可管理条例》来进行处罚。 对于“未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物”的处罚，与《固体废物污染环境防治法》第107条所规定的“未及时处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物”存在一定的重合，在同时符合《固体废物污染环境防治》第107条的情况下，建议优先适用《固体废物污染环境防治》，因《固体废物污染环境防治》的处罚金额上限更高，且具有责令停业或者关闭的条款，更加适合执法部门后续的处理。 《立法法》第103条规定了特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规定。但是应当注意该条文的规定中明确了“同一机关制定”，因此只有在同为行政法规的情况下《养殖条例》才可能被视为是“特别规定”，在与《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治》等法律存在适用疑问时，法律作为上位法，一般应优于《养殖条例》。 《养殖条例》《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》同作为行政法规，可能会存在“旧的特别规定”和“新的一般规定”之间的适用疑问。《立法法》第105条第二款规定“行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决”。对于上述三个文件之间的相互竞合问题至今并未见到具体的裁决文件，因此在适用上暂时并不明确。但《行政处罚法》第29条规定了：同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。《生态环境行政处罚办法》第7条也有同样规定。因此在《养殖条例》《建设项目环境保护管理条例》《排污许可管理条例》等行政法规对于同一违法行为均可进行处罚的情况下，到底是适用“旧的特别规定”还是“新的一般规定”没有明确时，是否可以根据《行政处罚法》第29条和《生态环境行政处罚办法》第7条的精神来辨别，或许也需要后续进一步的明确。 注：以上文章为本公众号原创，转载请使用“快捷转载”。文章仅为个人观点，如有瑕疵烦请不吝指正。 END |
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