顾昕：大政府-小政府之争

顾昕

浙江大学公共管理学院教授、社会治理研究院首席专家、民生保障与公共治理研究中心高级研究员

摘 要

　　在公共经济学与发展政治学中，政府规模是最经久不息的研究课题之一，而大政府与小政府孰优孰劣也是公共政策争论的重点话题之一。一般认为，只有把政府规模控制在适度的范围，才能保证政府更有效地发挥其应有的作用；一旦超过适度规模，政府就变成了大政府。可是，对于何为适度或最优政府规模，学界众说纷纭。政府规模适度或最优水平的确定，与确定政府的施政目标有关，而施政目标的确立与政府职能的界定有关。如果仅以促进经济增长为目标，那么最优政府规模的测算结果会偏小；如果在经济增长之外引入多元社会发展目标，那么最优政府规模的测算结果会增大。此外，最优政府规模的研究还需考虑到政府施政效率和公共部门绩效的因素。但由于很多社会发展指标、政府施政效率和公共部门绩效的可度量性低，且由于在政府究竟应该承担哪些社会职能的确定上分歧巨大，这致使有关大政府与小政府孰优孰劣的争论会无休无止地进行下去。

无论是在公共经济学还是在发展政治学和公共管理学中，确定最优（optimal）或最适（appropriate）的政府规模（government size），是经久不息的研究课题之一。著名公共经济学家马丁∙费尔德斯坦（Martin Feldstein）甚至把公共支出适度水平（即政府规模的适度水平）视为公共财政的中心问题。[1]与之相关，大政府与小政府孰优孰劣也是中外公共政策争论的重点话题之一。一般认为，只有把政府规模控制在适度的范围，才能保证政府更有效地发挥其应有的作用。然而，这种一般的看法的确是过于一般了，因为对于何为最优或适度的政府规模，学界的众说纷纭从未停止。

在美国，不仅以大政府为题的学术文献汗牛充栋，而且大量颇有学术根基的非学术文献更是无时不有；其中，相当一部分非学术性文献基于大政府兴起的事实性描绘而对美国政治制度和政治现实展开了深层的批判，紧扣时事，资料丰富，文辞犀利，书名惊悚，且颇具影响力。例如，2015年初，一位独立政治分析师（Jay Cost）出书，题为《共和不再：大政府与美国政治腐败的兴起》。[2]另一位独立政治分析师（Michael Stumborg）出版了《希拉蕊∙克林顿的村庄：为什么大政府已破碎以及如何修复政府》，[3]对2016年民主党最热门总统竞选人以往提出的具有大政府色彩的社会政策进行了详细的剖析和批判。

由于反对大政府是共和党的传统政治理念，这类非学术性文献的作者既包括共和党政治人物，也包括具有自由至上主义（libertarianism）意识形态倾向、且在政治上偏向共和党的独立撰稿人、智库成员和媒体人。可是，亦有论著痛斥当今的共和党沦落为大政府的支持者。例如，著名自由至上主义智库卡托研究所（The Cato Institute）的一位税收与预算问题专家（Stephen A. Slivinski）曾出书《雄鹿蛮荒：共和党人如何摧毁银行并成为大政府的政党》，[4]详尽梳理了自约翰逊总统以来共和党执政时期美国联邦政府的预算，揭橥了共和党高举小政府大旗但实则拥抱大政府、且在大手大脚花费纳税人金钱方面比民主党有过之而无不及的真相。卡托研究所健康与福利研究主任、福利国家最著名的批判者之一迈克尔∙泰纳尔（Michael D. Tanner）也曾在2007年出版过轰动一时的论著《右派列维坦：大政府保守主义如何买断了共和党革命》一书，[5]矛头直指小布什当局的施政及其背后的新保守主义意识形态背叛了共和党自由至上主义的传统。

值得注意的是，这类批评大政府的论著均以极为丰富的数据和史料证明美国政府早已成为一个大政府的事实。然而，这一事实是否铁板钉钉，实际上并不清楚。要断定任何一个特定的政府是大政府还是小政府，必须首先确定大政府的界定方式。但耐人寻味的是，以批判大政府为核心内容的美国文献，大多对以何种标准判定美国政府已属大政府，语焉不详。

国际货币基金组织的著名财政专家坦齐和舒克内希特（VitoTanzi and Ludger Schuknecht）在其2000年发表的名作《20世纪的公共支出》中，以公共支出占国内生产总值（GDP）之比重在50%以上、40%-50%之间、40%以下划界，给出了关于大政府、中政府、小政府的经典性界定。[6]依照这一界定，美国长期以来其实是属于小政府组别。根据经济合作与发展组织公布的统计数据，美国公共支出占GDP的比重到2009年才首次超过了40%，2010年达到42.7%，[7]刚进入了中政府组别而已。因此，从国际比较的视角来看，美国政府不仅从来不是大政府，而且迄今为止还远未进入大政府时代。这样看来，终结大政府的美国呼声听起来言之凿凿，但会不会是无的放矢呢？

政府规模的大小，并非仅对美国人来说意义重大，而是一个全球性的重大政治经济问题。显然，坦齐-舒克内希特对大中小政府的界定有一定的人为性，两位学者并没有给出界定的理据。对于政府规模，当然可以从历时态或共时态比较的视角确定其相对大小的标准，坦齐-舒克内希特界定就是这样一种标准。但更有意义的研究，是依据经济增长或更广泛的社会经济发展目标，确定一个最优政府规模的区间；如果实际的政府规模超过最优政府规模区间的上限，以致有损于既定目标的达成，自然就成为大政府。

然而，问题在于，由于涉入的变量很多，再加上研究方法论上的可商榷之处也很多，对于最优政府规模的测算，迄今为止在学术界并没有共识。本文将对最优政府规模研究中的争议点进行清理，以期为未来的研究，包括针对中国政府最优规模的研究，提供一个更好的分析基础。 

一、政府规模的度量问题 

我们首先简要考察一个看起来简单但却值得引起注意的问题，即政府规模如何度量。政府规模既可以从岁入也可以从岁出方面来考察。从岁入来考察，最为常见的政府规模度量是税负（tax burden），即税收占GDP的比重。这是狭义的税负度量，广义的岁入负担（revenue burden）除了税收之外，还把公共社会保险缴费收入、非税收入以及其他预算外收入也一并纳入。关于政府规模的大多数研究，要么分别考察岁入和岁出，要么只考察其中一项，但也有研究认为，在考察公共支出对经济增长的影响时，不应忽略公共支出筹资来源差别（即扭曲性税收、非扭曲性税收、非税收入等）所造成的影响。[8]

从岁出来考察政府规模，情形较为复杂一些，这缘于岁出构成的界定及其所带来的影响具有非常重要的社会经济意涵。依照公共财政奠基人理查德∙马斯格雷夫（Richard A. Musgrave）的经典性界定，公共支出大体上可分为三类：（1）政府消费，即政府为民众提供或购买公共物品和有益物品（merit goods or wants）所需的款项；（2）转移支付，即政府向个人（家庭）和组织进行的现金转移支付；（3）公共投资，即政府在诸多领域内参与资本形成的过程。[9]在一些文献中，三类支出的总和被称为公共总支出（total public expenditure, TPE），其中转移支付既包括直接转移给个人或家庭的福利给付，也包括面向各类组织（企业以及非营利性组织）的补贴、对外援助经费和公共债务付息。[10]

政府分配资源以满足民众的社会需要，这一点在很大程度上与政治体制没有多大关系。马斯格雷夫当年提到，政府在满足民众对有益品需要（主要是教育和医疗卫生）上进行资源配置的比例，在社会主义国家普遍高于资本主义国家。[11]然而，从国家治理模式或公共管理改革的视角来看，政府采取何种支出方式来满足民生需要，是大有学问的。一种方式是政府直接提供，即建立各种公立组织（在中国通称“事业单位”）以通过各种公共服务，这在公共财政统计上多体现于政府消费的数据之中。

另一种是转移支付，又称“补需方”，即政府向有所需要的民众发放相关给付或补贴。在西方发达的福利国家之中，公共转移支付的绝大部分是各种社会福利给付，因此又被称为“社会转移支付”（social transfers），[12]成为所谓“社会支出”（social spending）的重要组成部分之一，而有关社会支出的研究，已经成为一个专门的研究领域。但对于包括中国在内的许多“发展型国家”来说，公共转移支付的相当一部分用于实施产业政策，具体表现为对特定目标定位的产业甚至企业进行补贴。与支撑社会支出实施的“社会转移支付”相对，支撑产业政策实施的政府补贴，可称之为“经济转移支付”。关于公共债务的研究也常常从有关公共支出的研究中分出来，成为另一个独立的研究领域。

简言之，采用不同的政府规模度量，无疑会对研究结论产生不同的直接影响。前述批判美国政府太大的文献，其共同之处是采用政府消费占GDP的比重作为最优政府规模的度量。可是，政府消费显然仅仅是公共支出（或政府支出）的一部分，远不足以反映政府活动对社会经济生活的直接影响。实际上，在大萧条之后，美国公共支出中社会转移支付的份额越来越高，1930年仅占GDP的0.6%，到1995年上升到22.5%，而这一年美国政府消费仅占GDP的15.4。[13]基于政府消费而不是基于公共总支出（TPE）对政府规模进行衡量和评判，无疑会产生不少误判。

当然，这一点对于批判大政府的文献来说并不是什么大的问题，因为这些文献基于自由至上主义的意识形态取向，本来就认为福利国家应该缩减，而高水平、高份额的社会转移支付本身，既是大政府存在的明证，也是从大政府向小政府转型过程中政府职能转变的核心领域。 

二、巴斯曲线与政府规模最优点 

要探究最优的政府规模，必须要以给定的政府施政目标为标尺。以促进经济增长为标尺是最为常见的，也是这类研究的基础。但是，解释经济增长的内生变量本身就很多，而在这些变量中又有不少又是政府规模的解释变量，同时经济增长与政府规模之间也存在着互为因果的关系。在因果关系难以确定的前提下，要确定政府规模在什么情形下对经济增长有促进作用，在何种状况下又有阻滞作用，的确难以得出确定的结论。

以促进经济增长为标尺来考察最优政府规模的学术性奠基之作，当属著名宏观经济学家罗伯特∙巴罗（Robert J. Barro）在1990年发表了一篇经典性论文。在此文中，巴罗在内生经济增长理论的框架内，将政府支出视为一种公共投资，与私人投资一起，构成对经济增长的重要解释变量。这一研究思路打破了原有研究将政府活动（及其支出）视为经济增长外生变量的传统。尽管影响经济增长的内生变量已经很多了，但巴罗还是发现，一般而言，当初始政府规模比较小时，政府规模增长会对经济增长有正面的推进作用，但政府成长到一定程度后，其继续增长就会对经济增长产生负面阻滞作用；简言之，政府规模与经济增长呈现非线性的倒U型关系。[14]这篇论文正式提出了最优政府规模的存在性，这一点后来被称为“最优政府支出律”，简称为“巴罗规则”。[15]

关于最优政府支出律，后来在学术性深入探索和政策性通俗普及两方面，都取得了进展。这其中美国共和党领袖理查德∙阿梅（Richard Armey或Dick Armey）、以批判大政府-弘扬小政府而著名的经济学家理查德∙拉恩（Richard W. Rahn）和另一位以研究公共财政和体育经济学而闻名的经济学家杰拉德∙斯库里（Gerald W. Scully）做出的贡献最大，因此巴罗发现的倒U型关系（参见图1），在学术文献中常被称为“巴斯曲线”（the BARS curve），即以四位学者姓氏的第一个字母合成命名。[16]

这一曲线在一些学术文献中也被称为“阿梅曲线”，[17]因为阿梅对这一思想的普及化之功最大。阿梅是1995-2003年美国众议院多数党领袖、德克萨斯州众议员，是旨在推进小政府的“共和党革命”的领军人物之一。1995年，他出版了有影响的《自由革命：新任共和党国会领袖讲述为什么大政府会失败，为什么要争取自由，以及我们将如何重建美国》一书，其中把政府规模与经济增长的倒U型关系普及给了非学术界读者，并自己径直命名为“阿梅曲线”。[18]由政治人物撰写的论著，一般很少出现在学术论文的参考文献之中，但《自由革命》是一个罕见的例外。当然，严格地说，这并不是一个例外，因为阿梅本人有经济学博士学位并在从政之前曾在若干大学担任经济学教授。

巴斯曲线或阿梅曲线在自由至上主义派学者或智库的出版物及网站和博客中，常被称为“拉恩曲线”，而且常常与著名的拉弗曲线相提并论。拉弗曲线是由供给学派领军人物拉弗在一次餐会时在餐巾上画出的一个著名的倒U型曲线，描绘了税负与经济增长的关系，后来构成了“里根经济学”的基础。[19]1996年，拉恩与其助手在一篇颇有影响力的政策分析报告中以经济增长最大化为目标，计算出最优的美国政府支出应该保持在GDP的15-25%这一区间。[20]后来，25%就成为拉恩本人及其同道常用的标尺，依照这一标尺，美国政府从1960年代起就一直是大政府了。拉恩是美国著名的自由至上主义经济学家，始终一贯且不遗余力地抨击大政府。因此，拉恩曲线被视为支出版的拉弗曲线，而这两个曲线成为很多美国自由至上主义智库的两大思想利器。例如，美国智库自由与繁荣中心的大量报告和博文，均基于拉弗曲线主张减税，基于拉恩曲线主张减少政府支出。此外，“阿梅-拉恩曲线”的说法有时也出现在一些学术文献中的标题或关键词之中。[21] 

细究起来，将斯库里纳入这一曲线的命名或许是经济思想史的一个错误。1994年，斯库里为独立智库国家政策分析中心撰写了一份分析美国最优税负的报告，其研究结论表明，对促进经济增长而言，美国各级政府在1949-1989年间的最优税负应该在国民生产总值（GNP）的22-23%之间，而实际税负高出许多，导致这一期间美国GNP总值减少了94.2万亿美元。[22]很显然，斯库里的测算实际上是对拉弗曲线的确认而非对巴罗规则的验证。但这个小错误无伤大雅；事实上，斯库里所给出的分析方法，既可以研究税负，也可以研究岁出，因此多为后来的相关研究所采纳。

无论如何，巴斯曲线揭示了经济增长与政府成长之间的非线性关系，即当经济基数较小且政府规模同样小的时候，政府成长有利于经济增长，而当达到一个临界点之后，政府规模的膨胀就开始不利于经济增长了。这个临界点，就是最优政府规模。然而，问题在于如何确定这个临界点以及这个临界点究竟在哪里。 

三、促进经济增长和社会发展：

政府规模最优点的存在性 

关于最优政府规模的存在性，最早大多以美国数据为基础得出结论，后来基于单个国家（或地区）的分析和跨国性比较分析所进行的最优政府规模研究，真可谓汗牛充栋，但却始终没有一清二楚的结论。比较具有共识性的结论是，最优政府规模对于不同国家（或地区）来说是不一样的，而且在不同的历史时期也有所不同。

研究结论稳定性弱的原因很多，归根结底就是能对经济增长产生影响的相关自变量太多，关于这一点，只要浏览任何一部经济增长的教科书就可略知一二。因此，要考察政府活动的影响，不仅需要控制很多内生变量，还要控制很多外生变量，这就涉及到有关经济增长模型选择以及对基础模型加以改进的许多专业性、技术性环节。不同学者的模型选择及其细节性改进点不一，自然会对研究结论有微妙的影响。

本文重点放在非技术性的思路和框架上，其中最重要的是在分析过程中，首先要明确政府职能为何，即考察相对于何种政府目标的最优政府规模。绝大多数文献考察促进经济增长的最优政府规模，但在任何一个国家，政府职能都绝不限于促进经济增长，而是要促进社会经济的协调发展。在不少奉行弱政府干预施政理念的国家中，或者说在大多数西方福利国家中，政府的经济性职能其实相当弱，但其社会性职能反而非常强。

因此，加入各种有关社会发展的指标，考察促进社会经济协调发展的最优政府规模，成为近年来相关研究的创新点。可是，由于社会发展度量指标的多样性远甚于经济增长的度量指标，再加上社会发展理论模型的建构远不如经济增长模型稳健，因此相关研究的创新点也就五彩缤纷，但也过于碎片化，导致理论创新的框架有欠简洁，理论创新的方向也颇为紊乱。 

（一）最优政府规模与经济增长

前文已述，关于最优政府规模与经济增长之关系的理论框架，由巴罗奠定。巴罗规则的存在性，在一些跨国性的经验研究中，得到了支持。

例如，1996年发表的一篇论文使用了118个国家的1965-1980年间的面板数据，基于巴罗模型，以政府消费占GDP的比重，估算了各国的最优政府规模。这项研究得出四个结论：（1）政府服务具有很重要的生产性，因为政府提供的国防、法治等公共服务具有生产性；（2）政府规模在非洲过大，在亚洲过小，在其他地区则处于最优状态，而这一结论是基于地区内部的平均数据，并不一定适用于单个国家；（3）所有样本国家的平均最优政府规模应为23%（±2%），但最优政府规模在不同地区（甚至不同国家）均有所不同，其中北美16%（±6%）、欧洲18%（±10%）、非洲20%（±2%）、亚洲25%（±4%）、南美33%（±6%），而这其中的差异发展阶段和产出结构；（4）政府服务的边际生产率与规模负相关。[23]

这项研究所覆盖的样本量较大，是较早对最优政府规模进行跨国性研究的成果，但其选用的政府规模度量仅仅是政府消费，这就有很大的局限性。当然，如果把有关政府消费最优规模的估算结果，仅与政府消费的实际值相比较，从而得出政策性结论，在方法论上是没有问题的，也具有实际的政策意义。因此，后来颇有一些关于最优政府规模的文献，要么仅考察政府消费，[24]要么在综合考察政府总支出的同时亦专门考察政府消费。[25]

侧重政府消费的另一个不利之处是在最优政府规模的研究忽视社会政策支出。因此，另一些研究将政府转移支付（其绝大部分是社会政策支出）甚至政府投资都纳入分析之中，即基于政府总支出来度量政府规模。由此，无论是对于政府规模的描述性统计（例如，上文提及的坦齐和舒克内希特的研究成果）还是对于最优政府规模的新计量估算，都高于早期研究中的结果。

一些研究文献使用时间序列数据，对单个国家或经济体政府总支出以及政府消费和政府投资的最优规模分别进行了研究。例如，两位美国学者1998年为美国国会联合经济委员会撰写了一份报告，运用时间序列数据，以政府消费和转移支付为政府规模的度量，分别分析了6个国家的最优政府规模，得出的结论是：美国联邦+地方政府的最优规模28.8%，其中联邦政府最优规模是17.4%，而在联邦或中央层次，其他五国的最优政府规模分别为：瑞典19.4%、英国21.0%、加拿大21.4%、意大利22.2%、丹麦26.1%。[26]

两位台湾学者使用了中国台湾1979年第一季度到2003年第三季度的时间序列数据，采用了两部门生产函数构建了一个门槛回归模型，最后估算出以政府总支出占GDP之比为度量的台湾最优政府规模应该为22.8%，其中政府消费支出应为15.0%，政府投资支出为7.3%，而台湾在2003年第三季度的政府规模（23.2%）已经超过了最优规模。[27]

在这类研究中，对土耳其的一项研究发现，最优政府规模对于不同时间段来说有可能不一样。[28]这是一个有趣的发现，但如何解释，还需要有理论上的创新。

针对政府总支出最优规模的跨国性研究也有一定的进展。一项研究分析了15个欧盟老成员国和12个新成员国在1999-2008年的最优政府规模，发现老成员国的最优政府规模应为GDP的30.42%，其平均人均GDP年增长率有望达到3.96%的水平，但这些国家的实际经济增长率仅为2-3%，政府规模过大对经济增长的拖拽效应至少达到了16.05%；至于新成员国，最优政府规模应为27.46%，有望使人均GDP年增长率达到7.69%，而新成员国实际经济增长率的差异性较大，有些国家（波罗的海三国）超过了最优值，有些国家低于最优值，但总体来说这些新成员国偏大的政府规模使经济增长降低了13%。[29]

迄今为止，规模庞大且控制因素最为周详的最优政府规模跨国性研究，当属加拿大智库弗雷瑟研究所在2013年发表的报告《度量21世纪的政府：公共支出规模与效率的国际性概览》。该报告发现，在二十一世纪的第一个十年之中，在控制了人口规模、债务、治理质量等制度因素以及区域变异等因素之后，186个经济体在政府支出与GDP之比与人均GDP增长率之间，出现了驼峰型曲线。在控制了各种因素之后，人均GDP的增长在政府规模为GDP的26%时达到最大值，为3.1%。[30]

 （二）最优政府规模与社会经济协调发展

可是，政府施政的目标并非只有推动经济增长。因此，如何超越经济主义的视角来分析政府规模的最优水平，就成为一个新问题。有学者提出评判政府规模的标准应该考虑到社会福利的提供水平，但考虑到直接度量社会福利水平比较困难，因此采用国际上比较认可的人类发展指数（Human Development Index）作为替代，并将其结果与使用GDP的分析结果相比较，结果发现，如果以人类发展指数而不是GDP作为评判标准，那么最优政府规模将会有显著性的提高：就美国而言，要高出至少5%。[31]

可是，人类发展指数仅由收入水平、教育水平和健康水平三个指标组合而成，作为社会经济综合发展的度量，依然有失狭隘。近年来，有关社会福祉（social well-being）的度量，成为经济学领域中的一个新热门话题。[32]经济合作与发展组织开发了一个由13个指标组成的社会福祉指数，并且在其成员国中把社会福祉统计纳入到政府统计工作之中。[33]可以预计，随着社会福祉度量技术的完善以及相关统计数据可获得性的提高，以促进社会总福祉或社会福祉的各分项指标为标尺来考察最优政府规模，应该成为未来研究的一个新热点。

另一个很有发展潜力的研究思路，是将单纯经济增长为标尺和以社会经济综合发展为标尺的最优政府规模，进行比较。2010年在《公共选择》学刊发表的一篇论文独辟蹊径，以税负占GDP的比重为度量指标，对23个OECD国家的最优政府规模进行了研究。该文发现，如果仅以经济增长为目标，在控制了初始收入水平、经济开放度、国家大小、人口密度和城市化之后，这些国家的平均最优政府规模应为GDP的41.2%，而其实际规模比最优值多了3.7%，其中意大利政府最为臃肿，多了10.2%；但如果超越“GDP主义”，将收入分配、经济稳定、机会均等、法治维护、基础设施建设等多重政府职能纳入政府的目标函数，那么最优政府规模比单纯考虑经济增长时仅微增了1%，为42.2%。在此情形下，所考察国家实际的政府规模平均应该降低2.1%，其中意大利的政府规模比最优值高出了9.2%。[34] 

（三）政府施政效率与最优政府规模

另一个重要问题在于，政府规模是否达致最优，显然与政府施政效率乃至整个公共部门公共服务提供的效率有关。因此，要考察最优政府规模，还必须在度量政府施政和公共部门绩效下一番功夫。

可是，这项研究任务的挑战性在于，无论是政府施政还是公共服务提供，都具有多维性。早在1959年，公共财政学的奠基人马斯格雷夫就提出，政府有三大任务：（1）提升资源配置的效率；（2）保持经济稳定；（3）进行收入再分配。前两者均与促进经济增长有关，而后者则是为了促进社会公平。[35]后来，为了更好地度量政府施政的绩效效率，坦齐和舒克内希特与另一位学者合作，在马斯格雷夫政府三任务的基础上，增添了四个新指标，称之为“机会指标”，包括行政、教育、卫生和公共基础设施的提供水平和质量，以衡量政府推进法治并促进机会均等的表现，发展出有关政府施政效率的研究思路。[36]在此基础上，后续的研究进一步发现，对于促进经济增长来说，并非政府规模的大小至关重要，而且政府效率也至关重要，因此研究的焦点发生了转移，即从最优政府规模转移动最优政府规模-效率结（the size-efficiency nexus）。[37] 

四、结语 

关于最优政府规模的探究，对于公共预算的制定和政府施政的优化，无疑有着重要的作用。有关大政府-小政府的争论，无论是就事实认定还是就政策意义而言，都必须基于对最优政府规模的实证研究结果，否则只能是沦为滔滔不绝的意识形态论战。然而，迄今为止，国际学术界有关最优政府规模的研究结果，却存在着不稳定性，因此对于时常爆发的大政府-小政府之争，无法提供确凿的经验证据。造成这种不稳定性的根源，总结起来，有如下几个方面。

首先，政府职能具有多重性。从分析的角度，政府职能可分为经济性职能和社会性职能两种，即维持经济增长和促进社会发展。因此，政府目标不同，相关研究就可分为三类，即维持经济增长的最优政府规模、促进社会发展的最优政府规模和推动社会经济协调发展的最优政府规模。如果仅以促进经济增长为目标来考察最优政府规模，就会忽略政府在社会发展领域的角度，也无助于社会政策支出的优化。

其次，关于最优政府规模的理论模型建构，尚存在着不足。有关维持经济增长的最优政府规模，著名宏观经济学家巴罗早在二十世纪九十年代初就建立了模型，之后这一模型得到了发展和完善，从而使得以经济增长为标尺的最优政府规模研究有了相对坚实的理论基础。可是，对于社会发展来说，类似的理论模型建构极为不足，因此也就导致相关分析处于碎片化的境况。尤其是，对于社会政策来说，究竟政府最优民生支出的区间何在，依然是一个未解之谜。

再次，关于经济增长的度量相对稳定，这使得有关维持经济增长的最优政府规模研究相对稳健。但随着各种经过调整之后的指标（如绿色GDP、可持续性增长指数、包容性增长指数）出现之后，以这些新指标为标尺的最优政府规模研究尚未出现。与经济增长的度量相比，社会发展水平的度量极具有多样性，而且社会发展诸维度的度量方法，也处在完善改进的过程之中，这就为研究促进社会发展的最优政府规模，形成了很大的挑战。

最后，最优政府规模的研究，需要将政府施政的效率和公共服务的绩效纳入到分析框架之中。由于政府职能很多，公共服务的种类也很多，因此政府施政效率的研究，一方面需要理论化，另一方面也需要向诸多社会政策领域细致化。可是，这两个领域的相关研究，正处于方兴未艾的阶段，无论在老龄化还是在细致化方面都不成熟，因此也对有关最优政府规模的研究造成了不小的困难。

然而，正是上述有所不足或方兴未艾的领域，才是学术创新的热土。只有夯实实证研究的基础，有关大政府-小政府的争论才能走向去意识形态化。随着中国社会经济协调发展的目标日益受到重视，诸多统计数据的可获得性大大提高，中国学术界完全可以在借鉴国家学界已有研究成果的基础上，在最优政府规模的研究领域进行创新。这无论是对于学术探索的深入，还是对于国家治理水平的提升，都具有重要的意义。 

参考文献：

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[35]Richard A. Musgrave,1959, Theory of Public Finance. New York: McGraw Hill.

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