罗志恒丨财税体制与高质量发展：当前制约因素与未来改革方向

罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国首席经济学家论坛理事

本文发表于《清华金融评论》2024年第4期。

导语

2023年12月中央经济工作会议提出，要积极谋划新一轮财税体制改革。新一轮财税体制改革既是建立现代财税体制的需要，更是更好地推动中国式现代化和高质量发展的需要。财税制度对经济发展极为重要，有力地推动了中国经济发展，但当前财税体制与高质量发展的适配性仍显不足。本文分析财税体制存在的问题，并提出新一轮财税体制改革更好地促进高质量发展的方向与建议。

正文

一、科学合理的财税体制有利于推动经济发展

财税体制与经济发展整体上互相影响，不同发展阶段政府职能的侧重点不同，对应的财政管理体制也不同。新中国成立初期，政府需要集中有限财力推动国民经济恢复，实行了“高度集中、统收统支”财政管理体制，其主要特征是财政收入和支出责任均高度集中于中央政府。改革开放后，要推动简政放权，“财政包干制”逐步兴起。20世纪90年代初，社会主义市场经济体制改革目标确立后，政府与市场的边界亟待厘清，迫切需要建立起与市场经济发展相适应的财税管理体制，我国于1994年推行了分税制改革。财税体制不断改革并适应发展需要，推动了中国经济发展总体持续向好。

一是财税体制确定了政府与市场关系的框架，从而影响了微观市场主体预期与行为。财税体制重点约束的是政府行为，从而划定政府与市场的边界。从收入端看，稳定、合理的财税体制能够明确国民收入在政府与微观主体之间的分配关系，稳定微观市场主体的预期，激发微观经济活力。我国于1983和1984年先后进行了两步“利改税”，调整了政府与国有企业的关系，激励国有企业改善生产经营、增加税后利润，从而促进了经济增长。1994年分税制改革的市场经济导向鲜明，通过配套的工商税制改革初步建立了现代税收制度，简化了税制，统一了各类内资企业的税收政策，促进了公平竞争，稳定了企业预期，进一步激发了不同所有制企业的活力。从支出端看，财税体制确定了政府职能范围。计划经济时期政府主导国家资源配置，对经济的干预程度较高，体现在财政支出占GDP的比重较高；而市场经济建设时期政府需要转变职能和角色，让市场发挥资源配置的决定性作用，因此在由计划经济向市场经济的过渡时期，财政支出占GDP的比重逐步下降（见图表1）。

二是财税体制决定了中央与地方政府间财政关系，保证中央宏观调控能力的同时，通过恰当的财政激励调动地方政府积极性可以更好地促进经济发展。“高度集中、统收统支”的财税体制虽然有利于中央政府发挥宏观调控职能，但其最大的弊端在于地方缺乏财政自主权和经济建设积极性。1978年后随着放权让利改革浪潮的掀起，“财政包干制”应运而生。在“财政包干制”背景下，地方超收收入归地方政府所有，极大地调动了地方政府发展经济、增加财政收入的积极性。但是，“财政包干制”存在两个弊端，长期来看不利于经济增长与稳定。第一，中央政府在财政收入分配中处于不利地位，中央财政收入占比在1985—1993年期间持续下降，宏观调控能力不断被削弱；第二，按照行政隶属关系划分收入导致地方保护主义盛行，不利于产品和要素流动。1994年分税制改革扭转了这一局面，一方面提高中央财政收入占比并建立中央对地方的税收返还和转移支付制度，使得中央政府的宏观调控能力不断增强；另一方面破除按照行政隶属关系划分收入的做法，增强了地方政府改善地区投资环境、促进地区经济增长的积极性。分税制改革所建立的央地财政关系，是1994—2012年期间我国经济保持相对稳定的高速增长的重要原因之一（见图表2）。  

三是财税体制影响宏观调控政策的实施路径和实施效率，从而影响国家发展战略和经济调控政策的实施效果。科学合理的发展战略和财税政策如果得不到财税体制的支撑与配合，其执行效果有可能大打折扣。20世纪90年代初，由于“财政包干制”下地方保护主义盛行，使得国民经济协调发展、稳定宏观经济等重大发展战略和宏观调控政策难以贯彻实施。分税制改革后，财政收入划分不再以企业行政隶属关系为依据，抑制了地方保护主义，促进了全国统一市场的形成。同时通过转移支付制度加强了中央权威，确保了国家重大发展战略和宏观经济调控政策的贯彻与实施，我国经济步入高增长、低波动的黄金时期。分税制改革以来预算管理体制不断完善，财政政策的执行效率不断提升、效果不断增强，使我国经济在1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机中仍保持了较为稳定的经济增长。

二、当前财税体制在推动经济高质量发展中存在五个不足

1994年以来，我国财税管理体制不断调整完善，适应了市场经济发展的需要，极大地促进了经济发展。但是，我国现行财税体制设计仍存在诸多问题，对构建全国统一大市场、推动共同富裕、绿色转型、科技创新、应对人口老龄化等重大战略任务的支撑不足，与经济高质量发展的要求仍有差距，主要体现在以下五个方面。

（一）政府与市场的边界不清晰、不稳定，地方政府过多地干预了市场经济运行，同时承担的兜底责任过多

市场经济环境下，政府应着重解决外部性较强或市场失灵领域的问题，其他大部分问题应由市场机制解决。但近年来，政府有限财力与无限支出责任的矛盾加剧，这在一定程度上源于政府与市场的边界不清晰、不稳定。

第一，城投公司市场化转型实质性进展缓慢，地方政府隐性债务问题影响经济发展。

第二，地方政府为吸引税源采取不规范的降费减税制造税负洼地，不利于市场公平和构建全国统一大市场，也造成企业对生产经营前景的预期不稳定，恶化了经济下行背景下市场信心不足的问题。

第三，地方政府对地方国有金融机构的干预不利于资金向生产效率更高的行业或企业流动，降低了金融资源配置效率。

第四，“底”的标准与界限不清导致政府承担过多的“兜底”责任和经济社会风险财政化，不利于财政可持续性和国家治理能力的提升。

（二）事权与支出责任划分不合理，地方政府支出责任过重

在中央与地方共同事权较多、长期“中央决策、地方执行”的制度体系、中央对地方的多元目标考核、经济社会风险财政化等因素的共同作用下，地方政府实际支出责任范围不断扩大、支出刚性程度不断上升，加剧了地方财政收支矛盾，不利于地区经济高质量发展。

第一，地方财政支出压力增加导致部分地方政府采取弱化公共服务的方式缓解收支矛盾，一定程度上降低了社会福利；虽然“三保”支出在上级转移支付的支撑下有保障，但由于地方财力有限，医疗、教育和养老等公共服务供给数量和质量的提升空间受限，不利于缓解居民后顾之忧，从而影响居民消费意愿和消费结构，制约经济增长和结构转型升级。

第二，地方财政支出压力过大导致政府隐性债务风险不断上升，而化债压力下部分地方政府（尤其是区县级政府）既无能力、又无精力聚焦长期经济高质量发展。

第三，由于地方政府更加关注局部短期利益，在涉及经济全局利益和长远格局的领域，地方政府的投入与参与积极性不高，大部分事权与支出责任由地方政府执行造成中央政策效果偏离预期，不利于发挥中央总揽全局的宏观调控职能，也不利于整体经济发展质量的提升。

（三）政府间收入划分不合理，地方政府对土地出让收入等非税收入依赖度过高

第一，所得税与增值税两大共享税在“营改增”后成为地方政府最主要的税收收入来源，但由于二者本质上是对流动性较强的税基（资本、劳动力和商品）征税，容易引发地方政府间的恶性税收竞争，扭曲资源配置，不利于构建全国统一大市场。

第二，由于共享税对地方政府的财政激励远远弱于100%归属地方的地方税或非税收入，造成了地方财政对非税收入和房地产市场的依赖度较高，不仅降低了地方政府收入质量、削弱了地方财政可持续性，还增加了居民和企业负担、阻碍了地方产业结构升级。

第三，政府间收入横向调节机制不健全，数字经济快速发展加剧了税收与税源的背离，导致了区域间税负不平等和资源配置扭曲，不利于区域协调发展。

（四）税制结构不合理，不利于经济发展方式转变、经济稳定和调节收入分配

第一，间接税占比仍然过高，不利于地方政府转变经济发展方式。间接税在地方财政收入中的占比过高，激励地方政府片面追求扩大生产性税基，导致传统行业产能过剩、重复建设等问题，忽视改善居民福祉和刺激消费，不利于地方政府转变经济发展方式。

第二，由于间接税大多数以比例税的形式征收，顺周期性明显，间接税占比过高弱化了整体税制的自动稳定器功能，不利于经济稳定。

第三，大部分税收直接对企业征收，企业税负感较重。直接对企业征收的税收占比在90%以上，且占比较大的流转税并不能完全转嫁出去，使企业税负感较重，不利于释放企业活力。

第四，个人所得税和财产税等直接税占比过低，不利于调节收入分配和实现共同富裕。

第五，税收制度调整与经济发展阶段存在一定程度的脱节。一方面，对经济数字化转型的适应性不足，出现了部分的税收征管漏洞和税收流失；另一方面，对经济高质量发展背景下的绿色低碳发展、产业结构升级、新旧动力转换等的推动作用仍显不足。

（五）纵向财政失衡严重，转移支付规模过大，面临不可持续、效率损失和逆向选择等问题

自1995年起我国开始建立税收返还和转移支付制度并逐步规范，用以解决地方政府纵向财政收支缺口并调节地区间横向财力差距。但多种因素作用下地方政府的支出责任越来越重，地方财政资金缺口越来越大，迫使中央不断追加转移支付，2023年已突破10万亿元。不断增加的转移支付虽然解决了地方部分收支缺口，有利于基层“三保”，但是长期下去不仅掣肘中央财政，而且不利于经济高质量发展。

第一，中央政府对地方居民偏好了解有限，转移支付难以精准匹配地区居民需求，从而降低转移支付资金使用效率，不利于财政政策提质增效。

第二，五级行政管理体制下各级政府间存在较严重的信息不对称，中央政府难以完全了解和约束地方政府行为，加上转移支付资金使用监督和评价机制有待健全，转移支付资金可能被浪费和挪用，不利于中央宏观调控。

第三，转移支付容易产生逆向选择，使地方政府履职和经济增长的部分成本转嫁到其他地区，导致地方政府将较多精力用于争取更多转移支付而不是提高财政自给能力，不利于调动地方政府推动经济高质量发展的积极性。

三、新一轮财税体制改革推动经济高质量发展的着力点

新一轮财税体制改革既要立足于当前的宏观经济和财政形势，更要着眼于构建统一大市场、统筹发展与安全、推动绿色转型和促进共同富裕等中长期国家发展战略，构建与经济发展阶段和目标相适应的财税管理体制，增强财税体制服务国家重大战略和经济高质量发展的效能。

（一）进一步厘清政府与市场的边界，明确资源配置中市场发挥决定性作用、政府发挥引导作用，进一步释放经济发展潜力

一是持续推动政府职能转变，减少不必要的行政干预，优化营商环境，促进科技创新。通过简政放权、降低部分行业准入门槛、改善营商环境，减少政府对企业生产经营过程的干预，降低制度性交易成本，促进企业创新和经济增长动能转换。

二是持续深化事业单位分类改革和国有企业改革，积极推动城投公司市场化转型。

三是清理各类不合理的税收返还、税收奖励、财政补贴等地方性优惠政策，并建立动态监督机制，促进公平竞争，稳定市场预期。

四是通过强化预算硬约束等制度建设减少地方政府对金融机构的干预，提高地区金融资源配置效率。

五是根据经济发展状况动态优化政府职责范围，合理控制政府规模。例如，根据财政管理数字化水平和人口流动情况，动态调整地区财政供养人员数量，减轻财政支出压力；动态优化各类财政补贴标准和资质筛选机制，避免政府兜底责任无序扩张等。

（二）深化事权与支出责任划分改革，强化中央政府职责，减轻地方政府支出压力

从国际经验来看，我国中央政府支出占全国财政支出的比重显著低于其他国家。随着经济发展水平的提高和发展阶段的转变，中央政府应在促进社会公平、环境保护、区域协调发展、构建全国统一大市场等领域发挥更大作用。

一是中央政府上收部分事权与支出责任，逐渐提高中央政府在事关全局性利益领域的直接支出责任，避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行，减轻地方政府实际支出压力。

二是加强中央政府机构和人员能力建设，强化垂直管理和部门实体化，推动中央政府职能转变，促进中央政府在部分事权中从规则制定者和命令者角色，逐渐向参与者和执行者转变。

三是通过优化与事权与支出责任划分改革配套的转移支付制度、预算管理制度，推动地方政府积极转变政府职能和经济发展思路，激励地方政府加大民生和基本公共服务支出。

（三）优化政府间收入划分，增强地方财政可持续性

地方政府缺乏主体税种是我国税制结构决定的，培育地方主体税种是一项长期工程，需要通过更大范围的深层次改革予以解决。未来相当一段时间内，中央与地方收益共享、风险共担的共享税仍是地方政府收入的主要来源，这是中央与地方收入划分格局的基本事实。新一轮财税体制改革要避免夸大地方主体税种的作用而在政府间收入划分改革上止步不前。

一是通过强化预算硬约束、健全政策监督机制、清理不规范的地方性税收优惠和补贴政策等措施，降低共享税给地方政府和经济发展带来的负面影响。

二是通过规范地方非税收入、合理划分国有资产及其相关收入等方式，积极完善地方政府收入体系，提升地方政府收入质量，增强地方政府财政可持续性。应积极探索国有资产及其相关收入的政府间划分机制，通过合理划分产权和设置奖惩机制，抑制地方保护主义和土地市场畸形发展，减轻地方财政对房地产市场的依赖，促进地区经济发展方式转变。

三是将消费地原则嵌入中央对地方增值税返还机制或转移支付制度中，一定程度上建立起增值税地区间横向分配机制，减轻生产地课税的不利影响，进一步促进地区协调发展和全国统一大市场的形成。

（四）通过持续推动税制改革，提高税制服务经济高质量发展的针对性和有效性

第一，通过不断完善个人所得税制和财产税制，逐步提高直接税的比重，以增强税制调节收入分配、促进社会公平的职能。按照“宽税基、低税率、严征管”的思路持续推进个人所得税制改革。

第二，以消费税征税环节后移为突破点，逐步减少直接对企业征收的税种，减轻企业税负感。将消费税环节后移到零售环节，一方面可以减少对生产环节征税，减轻企业税负感，另一方面使消费税按消费地原则课税，有利于生产地产业结构转型，强化消费税的引导作用。

第三，加强税制对科技创新和绿色转型的支持作用。继续推进消费税、资源税扩围，适度提高环保税税率，充分发挥税收保护环境、促进绿色发展的作用。持续优化促进企业创新的税收优惠政策，进一步激发微观主体创新动力，促进经济新旧动能转换。

第四，增强税制服务数字经济的有效性。构建与数字经济和经济高质量发展阶段相适应的税制，稳妥研究探索数字资产税、数字服务税、平台税等新税种，强化数字经济时代下的税收征管，减少税收流失。

（五）优化转移支付制度，提高财政资金使用效率

现有分税制基本框架下，转移支付制度在未来较长时间内仍然具有重要的作用。目前转移支付制度的改革相对缓慢，应尽快在优化政府间事权与支出责任划分、收入划分的基础上调整和优化转移支付制度。

一方面，配合事权和支出责任上移的改革，推进转移支付规模稳中有降。随着部分中央事权的上收和中央政府履职能力的增强，地方政府的收支矛盾将有所缓解，转移支付规模应随之下降。避免一味加大中央对地方转移支付的思维，客观、全面审视转移支付的作用。

另一方面，继续完善转移支付制度。一是尽快明确中央与地方共同财政事权转移支付的定位和性质，创新共同财政事权转移支付的资金分配方式，调动地方政府在相关公共服务领域投入的积极性。二是优化一般性转移支付的结构，逐步取消税收返还，提高均衡性转移支付和分类转移支付的比重。由于税收返还不利于调节地区间财力差距，未来应更加谨慎地使用税收返还的形式，以更好地促进区域协调发展。三是健全转移支付资金使用的过程监督和效果评价机制，确保转移支付资金能够达到中央政策目标，提高转移支付资金使用效率。