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01、指导性案例76号：行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释可作为审查行政协议的依据，行政机关作为行政协议的当事人当对条款产生不同理解时其不得随意作出不利于行政相对人的解释——萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案 【裁判要旨】： 行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。当出现争议时，行政机关不得随意作出不利于行政相对人的解释。 【案例文号】：（2014）萍行终字第10号 02、典型案例：王某某、陈某某诉浙江省杭州市余杭区良渚街道办事处变更拆迁补偿安置协议案 【裁判要旨】： 浙江省杭州市中级人民法院二审认为，案涉房屋因所占集体土地被征收而需要补偿安置，应当适用《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《杭州集补条例》）的相关规定。《杭州集补条例》第二十条第二款规定：“被补偿人家庭成员在本市市区虽无常住户口，但属下列情形之一的人员，可以计入安置人口：（一）结婚三年以上的配偶；……”陈某某在杭州市余杭区虽无常住户口，但其属于王某某户内被补偿人员结婚三年以上的配偶，根据《杭州集补条例》上述规定，可以计入安置人口。良渚街道办与王某某户订立协议时，拒绝将陈某某列入安置人口，不符合上述规定，也造成显失公平的后果，依法应予纠正。二审法院遂判决撤销一审判决，将《安置协议》第六条第一项中确定的安置人口6人变更为7人，安置面积480平方米相应变更为560平方米。 【典型意义】： 协议系当事人之间合意的成果，其所约定的内容应当符合双方当事人的意思表示，任何一方当事人原则上不能迫使另一方当事人违背意愿接受其意思表示。行政协议具有合意性特征，同样应当遵循前述法律精神，严格限制协议变更的适用，对于协议当事人之间达成的合意，应当予以尊重而不能随意变更。但与民事合同区别的是，行政协议的行政性优先于协议性、合法性优先于合约性，行政协议应当优先适用合法性原则。当行政协议的合约性与合法性相冲突，即约定的内容不符合法律规定时，人民法院对该内容的效力应当不予认可。若行政协议所依据的法律规定已作出具体明确要求，协议当事人均应遵守而没有协商空间，协议当事人请求按照法律规定予以变更的，人民法院可以依法支持。本案中，《安置协议》不符合其订立时应当遵循的《杭州集补条例》，遗漏了1名安置人员的补偿待遇，二审法院根据协议相对人的请求，判决按照法定标准变更《安置协议》，可以高效、充分地保障协议相对人的合法权益。 【案例来源】：2022年4月20日最高人民法院发布《第二批行政协议诉讼典型案例》 03、行政机关在未查明房屋所有权人的情形下所签订的搬迁补偿安置协议属于认定事实不清，依法应予撤销——上诉人许某1因诉被上诉人如皋市人民政府城北街道办事处及佘某、许某2房屋搬迁补偿安置协议案 【裁判要旨】： 房屋搬迁补偿安置协议是对不动产物权权利人进行的搬迁补偿，行政主体依法应当履行调查职责，在查明房屋产权归属的基础上，与权利人签订搬迁补偿安置协议，除非有证据证明协议缔约一方具有家庭成员代表权等特殊情形。行政机关在未查明房屋所有权人的情形下所签订的搬迁补偿安置协议属于认定事实不清，依法应予撤销。 【案例文号】：（2022）苏06行终907号 04、典型案例：马诺诉黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民政府不履行房屋征收补偿协议案 【裁判要旨】： 黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院一审认为，马诺被征收的352、60平方米房屋系商服，双方对此无异议。双方订立的涉案协议，约定了回迁房屋面积、回迁地点、停产停业损失及临时安置补偿费，该协议不违反法律、法规规定，合法有效，城中村改造办应当依照协议约定对马诺进行安置。而城中村改造办为马诺提供的房屋面积928、84平方米，系城中村改造办未经马诺同意将两份协议约定的房屋合为一处安置，与协议约定不符。马诺于2016年5月未入住，系城中村改造办未按照约定履行协议导致。龙沙区政府向齐齐哈尔市人民政府请示，对马诺原352、60平方米房屋分三户进行安置，并与马诺重新订立了三份协议，对安置地点及安置户型进行变更，该变更不违反法律、法规规定，合法有效。因龙沙区征收办于2018年9月28日通知马诺入户，停产停业损失及临时安置补偿费应计算至2018年9月28日。遂判决：责令龙沙区政府在判决生效之日起20日内补偿马诺停产停业损失245,916元，补偿临时安置费98,366、4元，合计344,282、4元。龙沙区政府提起上诉。 黑龙江省高级人民法院二审认为，在协议履行过程中，城中村改造办将本应依约为马诺安置的610平方米及352、6平方米两套房屋变更为安置一套928、84平方米房屋，该行为构成违约，马诺拒绝接收。后经双方协商，重新订立非住宅房屋征收安置补偿协议书。协议中确认了停产停业损失及临时安置费的计发期间从搬迁验收之日起至通知进户时止，而本协议安置房屋通知进户日期为2018年9月。龙沙区政府应当依据法律规定及协议约定履行给付马诺至2018年9月的停产停业损失及临时安置补偿费义务。遂判决驳回上诉，维持一审判决。 龙沙区政府已履行生效判决确定的义务。 【典型意义】： 行政协议订立后，未经对方同意，任何一方都不能单方变更协议。尽管行政机关可以依法行使行政优益权，但在不具备可以行使的法定情形时，行政机关不能单方变更协议内容，而应当严格按照行政协议约定全面履行义务，否则应当依法承担违约责任。行政协议的当事人协商一致变更行政协议，且不违反法律规定的，双方当事人应当按照变更后的协议予以履行。本案中，行政机关单方变更安置房屋情况，不能发生补偿协议变更的法律效果，行政机关的行为属于未按照约定履行义务的情形，对协议相对人合法权益造成损害的，应当依法承担违约责任。协议双方当事人经协商后重新订立的协议，属于对原补偿协议的变更，人民法院在认定变更协议合法有效的基础上，判令行政机关按照变更后的补偿协议履行义务，即限期给付停产停业损失、临时安置费等义务，既可以保障被征收人的补偿权益及时实现，又可以督促行政机关依法依约履行行政协议。 【案例来源】：2021年5月11日最高人民法院发布《第一批行政协议诉讼典型案例》 05、典型案例：王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案——行政协议的订立应遵循自愿、合法原则，被诉行政协议在受胁迫等违背相对方真实意思表示的情形下所签订的，人民法院可依法判决撤销该行政协议。 【裁判要旨】： 扬州市中级人民法院一审认为，行政协议兼具单方意思与协商一致的双重属性，对行政协议的效力审查自然应当包含合法性和合约性两个方面。根据合同法第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以变更或撤销。在签订本案被诉的搬迁协议过程中，虽无直接证据证明相关拆迁人员对王某某采用了暴力、胁迫等手段，但考虑到协商的时间正处于盛夏的8月4日，王某某的年龄已近70岁，协商的时间跨度从早晨一直延续至第二日凌晨一点三十分左右等，综合以上因素，难以肯定王某某在签订搬迁协议时系其真实意思表示,亦有违行政程序正当原则。据此，判决撤销本案被诉的房屋搬迁协议。双方当事人未上诉。 【案例来源】：2019年12月12日最高人民法院发布《行政协议案件典型案例》 06、行政协议不属于仲裁程序调整范围的，当事人起诉不受协议约定的仲裁条款的约束——陈某某、蒋某某诉浙江省青田县人民政府房屋征收工作办公室行政协议案 【裁判要旨】： 房屋征收公司与当事人签订房屋征收补偿协议，是受行政机关的委托，该协议产生的法律责任应由行政机关承担。行政协议不属于仲裁程序调整范围的，当事人起诉不受协议约定的仲裁条款的约束。 【案例文号】：（2018）浙11行终11号 【案例来源】：最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版 07、行政协议签订并生效后，行政机关一方不履行合同义务，导致协议目的无法实现，且实际已无法继续履行的，构成实质违约，行政机关应赔偿对协议相对人造成的损失——泉州市明亮钢结构加工有限公司诉原泉州市国土资源局行政协议案 【裁判要旨】： 行政协议生效后，协议各方均应依照协议约定，全面履行合同义务。一方未履行或未全面履行合同义务，导致行政协议目的无法实现的，构成实质违约。行政协议的实质违约发生后，合同相对方可以解除合同，并要求违约方赔偿损失。案涉国有土地使用权出让合同系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。合同签订后，行政机关始终未交付土地，且已难以征收交付，合同实际已无法继续履行，应予解除，行政机关应赔偿对协议相对人造成的损失。 【案例来源】：2019年度福建法院十大典型案件 08、行政机关应依约履行招商引资协议中的奖励条款——如皋市广信房地产开发有限公司诉如皋市丁堰镇人民政府履行行政协议案 【裁判要旨】： 行政机关基于行政管理的需要，在职权范围内与相关企业签订的招商引资协议，属于行政协议的范畴。在协议履行会导致严重损害国家利益或公共利益时，行政机关有权单方变更或者解除协议，但对于是否损害公共利益的判断不能简单以行政机关在协议中是否营利为标准。在协议履行中行政机关有必要充分考虑协议条款的合法性、可履行性以及企业可能的期待利益。当协议条款存在模糊之处时，依据诚实信用原则，按照对相对人有利的原则解释相关条款。人民法院对行政协议内容的审查包括合约性审查，如认为行政机关构成不履行协议约定的奖励义务，且能够继续履行的，可直接按照协议约定判决行政机关履行义务。 【案例文号】：（2019）苏06行终95号 09、针对特定区域内特定权利人，且不能反复适用的文件，不属于行政诉讼法规定可以一并审查的“规范性文件”——张某某诉西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会行政协议案 【裁判要旨】： 行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，是指国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件，也即除了行政法规和行政规章以外，行政机关制定的、调整不特定主体行为并可以反复适用的规范性文件，包括决定、命令等。行政协议相对人请求审查的文件针对的是特定区域内特定权利人，且不能反复适用，不属于行政诉讼法规定可以一并审查的“规范性文件”。 【案例文号】：（2020）陕行申137号 10、行政机关不依法依约履行行政协议的行为，法院应当予以纠正并判决其承担相应责任——南海华豪公司等诉清远市某区政府等 【裁判要旨】： 招商引资活动中，政府应当本着诚实信用的原则，依法签署和履行行政协议。人民法院认真审查协议未能履行的原因和违约责任，纠正行政机关不依法依约履行行政协议的行为，切实维护民营企业合法权益。 【案例来源】：广东高院发布服务保障民营企业健康发展典型案例 11、重大行政争议诉前协商机制引导双方达成解决方案，既保护了投资者的合法权益，又促进了行政机关依法行政——某房地产开发有限公司与正安县人民政府履行行政协议争议 【裁判要旨】： 人民法院积极推进以诉源治理推动市域治理，从源头上避免和减少纠纷的发生，充分运用重大行政争议诉前协商机制，引导双方达成解决方案，既保护了投资者的合法权益，又促进了行政机关依法行政，实质化解行政争议。 12、行政协议诉讼中行政机关一般通过行使行政优益权或申请人民法院非诉执行的方式寻求救济——木垒哈萨克自治县人民政府与木垒县新青房地产开发有限责任公司未按约定履行行政协议案 【裁判要旨】： 行政诉讼的基本构造是行政相对人对行政机关的违法行为提起的诉讼，行政机关作为被告参加诉讼，行政协议诉讼中行政机关不能提出反诉，一般通过行使行政优益权或申请人民法院非诉执行的方式寻求救济。 【案例文号】：（2017）新行终128号 13、并非出于公共利益考虑，仅因相对方违约致使合同目的不能实现的，行政机关应依照法律规定或者合同的约定采取相应的措施，不能行使行政优益权——湖北草本工房饮料有限公司诉荆州经济技术开发区管理委员会行政协议纠纷案 【裁判要旨】： 行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。行政优益权是行政机关在法律规定框架之外作出的单方处置，即行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照法律规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。 【案例文号】：（2017）最高法行申3564号 14、房屋征收补协议形式上欠缺必备要件，实质上协议未报批、补偿款未拨付，行政协议未成立生效，相对人请求撤销行政协议缺乏事实根据，人民法院不予支持——屈世华诉安徽省亳州市谯城区人民政府行政协议案 【裁判要旨】： 房屋征收补偿协议仅有一方签订，征收实施单位一栏中未签字或盖章，形式上欠缺必备要件;从协议的实质上看，双方没有就安置协议的主要内容达成一致意见，该协议未报批、补偿款未拨付，协议未成立生效。在此情况下，相对人请求撤销该协议，法院以其缺乏事实根据为由，裁定驳回起诉并无不当。 【案例文号】：（2020）皖行终418号 15、行政机关依据行政优益权单方变更、解除行政协议，行政相对人请求继续履行的，人民法院应对行政协议的合法性及变更、解除协议行为的合法性进行审查——冯某某诉甲县政府继续履行拆迁补偿安置协议案 【裁判要旨】： 行政协议订立后，在履行过程中出现严重损害国家利益、社会公共利益情形的，行政机关可以依据行政优益权，单方变更、解除行政协议。行政相对人请求继续履行行政协议的，人民法院应当对行政协议的合法性及变更、解除行政协议行为的合法性进行审查，依法作出裁判。 【案例来源】：最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点 16、行政机关在招商引资协议中作出了超越自身职权的承诺，导致协议部分无效，且协议客观上无法继续履行的，应承担损失赔偿责任——潍坊众邦化工有限公司诉潍坊滨海经济技术开发区管理委员会行政协议案 【裁判要旨】： 行政机关在招商引资协议中作出了超越自身职权的承诺，导致协议部分无效，应承担相应的赔偿责任。由于协议客观上已无法继续履行，相对人主张继续履行合同难以得到支持的，可以主张合同部分无效的损失赔偿。 【案例文号】：（2018）最高法行申8612号 17、人民法院有权依据民事法律规范关于合同的规定中确定的解释规则解释行政协议中的争议条款并进行公平处理——襄汾县新城滨河停车场诉襄汾县公安局交通警察大队行政协议案 【裁判要旨】： 人民法院审理行政协议案件，有权根据合同履行相关事实，对发生争议的合同条款按照合同使用词句、合同有关条款、合同目的、交易习惯确定该条款的真实意思。 【案例来源】：2019年山西行政审判十大典型案例 18、相对人逾期未履行行政协议，行政机关依法进行催告后其仍拒不履行，行政机关为使公共利益免受损失，可向人民法院申请强制执行——曹县住房和城乡建设局与马某某房屋征收补偿安置协议非诉执行案 【裁判要旨】： 行政协议是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定履行。相对人逾期未履行协议，行政机关已依法进行了催告，其仍拒不履行，行政机关为使公共利益免受损失，申请人民法院强制执行，应予支持。 【案例文号】：（2018）鲁1721行审17号 19、行政协议案件属于可适用调解的行政案件，因政策、规划、用途等调整，导致行政协议已无法履行的人民法院可积极组织调解——古田翠屏湖爱乐置业有限公司、福建爱乐投资有限公司诉古田县人民政府行政协议及赔偿案 【裁判要旨】： 行政协议具有双方意思表示一致的特点，审理行政协议案件可适用审理民事合同纠纷的相关规则，因此，属于可适用调解的行政案件。因政策、规划、用途等调整，导致行政协议已无法履行，人民法院多方组织调解，促成各方就案涉行政协议的解除、企业损失的赔付、项目建设用地收回、在建工程的交接、相关购房户及建筑商款项的善后工作等事项自愿达成调解协议，成功调解结案。 20、国有土地使用权出让合同属于行政协议——辽宁省葫芦岛市自然资源局、葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司与辽宁省葫芦岛市龙岗区人民政府土地出让行政协议案 【裁判要旨】： 最高人民法院认为，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。 （1）从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体； （2）从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标； （3）从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。 原审法院认定，鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议，属于行政诉讼的受案范围，符合法律规定。 【案例文号】：（2020）最高法行申11747号 21、国有土地出让合同签订于2015年5月1日前，约定的仲裁条款符合双方当事人合同签订时的意思表示和约定，不违反协议签订时所适用的法律法规规定，人民法院经审查可认定仲裁条款有效——江西骏丰置业有限公司诉新余市人民政府、新余市国土资源局国有土地使用权出让纠纷案 【裁判要旨】：案涉国有土地权出让合同签订于2011年9月并约定了仲裁条款，人民法院经审查认定仲裁条款有效并据此认定案件不属人民法院管辖，双方当事人应通过申请仲裁裁决的方式解决纠纷，符合双方当事人签订案涉出让合同时的意思表示和约定。该合同的仲裁条款不违反行政协议签订时所适用的法律法规的规定。 【案例文号】：（2018）最高法行申4888号 22、行政机关违反行政协议约定，应当依据约定支付相应违约金——上海某集团公司、江苏某实业公司、江苏某置业公司诉某开发区管委会、某区土储中心履行收回土地行政协议案 【裁判要旨】： 行政机关违反行政协议约定，应当依据约定支付相应违约金。行政机关主张约定的违约金过分高于实际损失并请求减少的，人民法院可以结合协议履行情况、相对方过错程度以及实际损失等，适当对不合理的违约金予以调整。 【案例来源】：江苏法院2021年度行政审判十大典型案例 23、在征收补偿协议已订立生效且部分履行的前提下，不应仅以协议订立过程中行政机关未追认及征收未经评估即认定该协议尚未生效——黔西县绿化乡追梦养殖场诉贵州省黔西县人民政府乡政府、贵州省黔西县绿化白族彝族乡人民政府房屋征收补偿协议案 【裁判要旨】： 行政协议案件具有“行政性”和“协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用民事法规中关于民事合同的规定。征收补偿协议内容不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且已部分履行的情况下，在双方签订行政协议之日起，该协议即已生效，不应仅以协议订立过程中行政机关未追认及征收未经评估即认定该协议尚未生效。 【案例文号】：（2018）最高法行申9005号 24、人民法院经审理认为行政机关行使行政优益权符合法律规定和协议约定，符合公共利益的需要，可以驳回原告诉讼请求——何某某诉贵州省铜仁市碧江区人民政府房屋征收补偿协议案 【裁判要旨】： 行政主体因行使行政优益权，单方变更或者解除行政协议，行政相对人不服提起诉讼的，人民法院在审查过程中应当审查这种单方变更和解除权的行使是否具备以下条件：第一，确属公共利益的需要；第二，必须是出于情势变更等非协议双方原因而导致的情形；第三，没有其他手段可以代替；第四，要对行政相对方给予补偿。人民法院经过审理，如果认为行政机关行使行政优益权符合法律规定和协议约定，符合公共利益的需要，可以适用驳回原告诉讼请求的判决方式。如果合法行使行政优益权的行为对行政相对人的权益造成损害的，应当判令行政主体承担相应的补偿责任。 【案例文号】：（2017）最高法行申4592号 【案例来源】：最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》理解与适用 本文转载自“类案同判规则”，如侵删。
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