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正确理解既有住宅加装电梯表决程序及相关法律规定 谢存海
最高人民法院《关于适用中华人民共和国民法典总则编若干问题的解释》（法释〔2022〕6号） 第一条规定：“民法典第二编至第七编对民事关系有规定的，人民法院直接适用该规定;民法典第二编至第七编没有规定的，适用民法典第一编的规定，但是根据其性质不能适用的除外。就同一民事关系，其他民事法律的规定属于对民法典相应规定的细化的，应当适用该民事法律的规定。民法典规定适用其他法律的，适用该法律的规定。民法典及其他法律对民事关系没有具体规定的，可以遵循民法典关于基本原则的规定。”
一、最高院、住建部联合发布《老旧小区加装电梯指导规则》第一条指出：“加装电梯属于改建、重建建筑物及其附属设施的行为，是应由业主共同决定的事项，根据民法典第278条规定，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。”第一个案例中指出：“人民法院判决明确该楼加装电梯事宜已经获得该栋楼法定比例以上业主同意，程序合法。”《民法典》第二百八十八条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。” 第二百八十九条规定：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”
二、《民法典》第八条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗。”第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”第十一条规定：“其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定。”《民法典》 第一百三十二条规定：“ 民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。”最高人民法院《关于适用中华人民共和国民法典总则编若干问题的解释》第三条规定：“对于民法典第一百三十二条所称的滥用民事权利，人民法院可以根据权利行使的对象、目的、时间、方式、造成当事人之间利益失衡的程度等因素作出认定。行为人以损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益为主要目的行使民事权利的，人民法院应当认定构成滥用民事权利。构成滥用民事权利的，人民法院应当认定该滥用行为不发生相应的法律效力。滥用民事权利造成损害的，依照民法典第七编等有关规定处理。”
三、法律、行政法规的强制性规定，是指必须严格依照法律、法规执行，不得擅自变更、排除适用的规范。强制性法律规定，包括效力性强制规定和管理性强制规定。效力性强制规定又分为义务性强制规定和禁止性强制规定。全国人大常委会法工委《立法技术规范（试行）（一）》第14条规定：“ ’应当’与’必须’的含义没有实质区别。法律在表述义务性规范时，一般用’应当’，不用’必须’。第15条规定：’不得’、’禁止’都用于禁止性规范的情形。’不得’一般用于有主语或者有明确的被规范对象的句子中，’禁止’一般用于无主语的祈使句中。” 最高院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（最高法【2019】254）和《民法典》第153条、最高法民申[2021] 2277号裁决要旨指出：“对于违反强制性规定中涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等的，应当以违背公序良俗认定该行为无效。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》第十八条规定：“法律、行政法规的规定虽然有’应当’ ’必须’或者’不得’等表述，但是该规定旨在限制或者赋予民事权利，行为人违反该规定将构成无权处分、无权代理、越权代表等，或者导致合同相对人、第三人因此获得撤销权、解除权等民事权利的，人民法院应当依据法律、行政法规规定的关于违反该规定的民事法律后果认定合同效力。”
《民法典》第一百四十三条规定：“ 具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”
四、《民法典》第一百二十九条规定：“民事权利可以依据民事法律行为、事实行为、法律规定的事件或者法律规定的其他方式取得。“《民法典》第一百三十三条规定：“ 民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。”《民法典》第一百三十四条规定：“民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。法人、非法人组织依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议的，该决议行为成立。”《民法典》第一百三十五条规定：“民事法律行为可以采用书面形式、口头形式或者其他形式；法律、行政法规规定或者当事人约定采用特定形式的，应当采用特定形式。” 最高人民法院《关于适用中华人民共和国民法典总则编若干问题的解释》（法释〔2022〕6号 ）第十八条规定：“ 当事人未采用书面形式或者口头形式，但是实施的行为本身表明已经作出相应意思表示，并符合民事法律行为成立条件的，人民法院可以认定为民法典第一百三十五条规定的采用其他形式实施的民事法律行为。” 就是说，意思表示不符合民事法律行为成立条件的（也就是意思表示不一致的），不能认定为实施了民事法律行为。
应当明确的是，单元业主就加装电梯进行表决，属于多方意思表示一致成立的民事法律行为。行为主体是意思表示一致的同意加装电梯的业主，反对加装电梯的业主不是加梯行为主体的相对方而是属于第三方。把反对加梯的业主列入表决（意思表示）范围，不仅不符合民事法律行为成立条件，而且改变了表决程序、提高了表决基数、降低了表决比例、增加了民事法律行为主体的义务、减损了加梯业主的合法权益。就是说，将反对加装电梯的业主纳入表决范围，不符合民事法律行为成立条件。民法典第二百七十八条将业主共同决定事项的表决基数，由原物权法第七十六条的全体业主降低到三分之二，实际上就已经把持反对意见的业主考虑在计算基数之外了。四分之三的同意率是三分之二参与率的前提条件，把三分之二的前提条件去掉，又回到全体业主参与表决的老规定上去，不符合法律程序，也违背民法典对该条的修法本意。这种错误做法严重阻碍既有住宅加装电梯这一重大民心工程和发展工程的顺利实施。
五、 国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）第一条第（一）款规定：“坚持法定职责必须为、法无授权不可为。” “要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。”
六、《民法典》第二百八十八条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。” 第二百八十九条规定：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”《无障碍环境建设法》第二十二条规定：“国家支持城镇老旧小区既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人提供便利。县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施、创造条件，并发挥社区基层组织作用，推动既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施。房屋所有权人应当弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德，加强沟通协商，依法配合既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施。”第六十三条规定：“对违反本法规定损害社会公共利益的行为，人民检察院可以提出检察建议或者提起公益诉讼。”第七十条规定：“无障碍环境建设相关主管部门、有关组织的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分。”第七十一条规定：“违反本法规定，造成人身损害、财产损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
七、前不久，北京市住建委等四部门联合发布《北京市既有多层住宅加装电梯操作指引（试行）》，明确指出了老楼加装电梯申请、施工、运行管理的全套规范流程。特别受到关注的是，《指引》提出具备加装电梯条件的，“有一户申请就启动征询意愿、达到比例就确认、协商一致就开工”的工作机制。这里所说的 “达到比例就确认 ”，与最高院、住建部等部门的解释是一致的。
最高院《对十三届全国人大五次会议第6150号建议的答复》中已经讲得非常清楚：“从立法上来看，民法典第278条将业主共同决定事项参与表决的范围由原物权法的全体业主参与表决修改为由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，这在一定程度上降低了业主共同决定事项的表决门槛，为老旧小区加装电梯事项在业主共同表决时能够顺利通过创造了有利条件。” 住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》指出：“居民对小区实施改造形成共识的，即参与率、同意率达到当地规定比例的，方可纳入改造计划 ; 改造方案应经法定比例以上居民书面(线上)表决同意后，方可开工改造。” 全国人大常委会法制工作委员会民法室副主任杜涛在《民法典物权编的主要制度与创新》一文中解读：“在编纂民法典的立法过程中，各方面普遍反映，实践中，小区业主在处理需要共同决定的事项时，往往受制于物权法规定的表决门槛较高，难以作出决议。为此，物权编作出适当调整，依照第二百七十八条第二款的规定，业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定特别重大事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定特别重大事项以外的其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。这样处理，既保证了与决定事项有利害关系的业主能够有效参与，又适当降低了作出决议的整体条件。表决特别重大事项的门槛，降到了全体的二分之一；表决一般重大事项的门槛，降到了全体的三分之一。”（来源；《中国人大》杂志2020年第14期 ，全国人民代表大会官网） 最高院《对十三届全国人大五次会议第7017号建议的答复》中指出：“您认为按原物权法第76条规定，通常一个单元12户中有8户同意即可达到面积和人数三分之二同意的法定最低门槛，但如果一个单元中12户业主均参加，按照民法典规定至少需要9户同意，反而抬高了门槛。” “表面上看，在所有业主均参与表决情况下，民法典上述规定的表决门槛相比原物权法有一定程度提高，但结合该条其他规定及实践中业主参与表决比例普遍较低的情况来看，民法典该条规定总体上适当降低了业主共同决定事项的表决门槛。”或许有人认为，不经全体业主参与表决，侵犯了反对加梯业主的知情权、参与权和表决权。其实不然，民法典第二百七十八条在原物权法第七十六条的基础上降低计算基数，正是对持反对意见不参加表决业主的合理安排。为了体现法律的公平，民法典在赋予多数业主表决权利的同时，也赋予了少数业主依法申请撤销多数业主违法侵权行为的权利。只要民事法律行为符合依法成立条件和生效条件，表决结果就肯定合法有效。与此相反，以损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益为目的，滥用民事权利，违反法定程序和法律强制性规定，违背公序良俗的做法，均应认定为无效行为。 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第十七条中规定：“人民法院在认定合同是否违背公序良俗时，应当以社会主义核心价值观为导向，综合考虑当事人的主观动机和交易目的、政府部门的监管强度、一定期限内当事人从事类似交易的频次、行为的社会后果等因素，并在裁判文书中充分说理。当事人确因生活需要进行交易，未给社会公共秩序造成重大影响，且不影响国家安全，也不违背善良风俗的，人民法院不应当认定合同无效。” 最高人民法《对十三届全国人大五次会议第6150号建议的答复》中指出：“从各地法院司法实践看，各地法院对于老旧小区加装电梯这一关系民生的事项也是大力支持的。如重庆某法院判决的一起案件中，法院认为案涉楼房加装电梯事项，已经过该单元专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上的业主同意，并依法履行了其他程序，故案涉楼房加装电梯施工符合法律规定。”2021年3月最高人民法院发布的第二批社会主义核心价值观典型案例中的第五个案例“方某某、黄某诉周某、陈某某等物权保护纠纷案”也明确指出：“老旧小区加装电梯涉及广大群众的出行方便，关系到社会的和谐稳定，经民主决策以合理方式在老旧小区加装电梯受法律保护。”“某老旧小区业主打算加装电梯。经业主讨论后，绝大多数业主签字同意加装电梯。同意安装电梯的业主占比和其所有的专有部分占建筑物总面积的比例均达到法律规定的要求。人民法院认为，案涉电梯的加装符合法律规定的程序。”
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