 视距之外：爱尔兰海事安全能力建设与海底基础设施治理  作者：Robert McCabe，英国考文垂大学和平与安全研究所助理教授，研究兴趣为海洋基础设施保护、蓝色经济发展、海洋空间规划，以及环境、发展和海洋安全之间的关系如何影响社区、航运业和全球供应链；Brendan Flynn，爱尔兰戈尔韦大学政治学与社会学学院讲师，研究兴趣包括比较环境政策，特别关注欧盟和爱尔兰的发展。 来源：Robert McCabe & Brendan Flynn, “Under the radar: Ireland, maritime security capacity, and the governance of subsea infrastructure,” European Security, 26 Aug 2023, pp. 1-21. 导读 2022年10月发生的“北溪”管道爆炸事件不仅凸显了海底基础设施的脆弱性和极端重要性，还暴露了人们对海底网络如何运作、如何监管、由谁控制以及如何保护等问题缺乏了解。尽管爱尔兰官方保持中立，它在美国、英国和欧洲大陆之间的跨大西洋电缆建设方面仍占据重要的战略地位。 然而，海事安全仍未受到爱尔兰决策者的充分理解和重视，这反映在长期以来对爱尔兰海军（Irish Naval Service, INS）和国家海事安全能力的投资不足上。本文将首次探讨爱尔兰这一位于欧洲西部边缘的全球连接枢纽如何治理重要的海底基础设施，通过分析其海底电缆治理的背景和相关机构，指出保护方面的漏洞，随后为提高爱尔兰海事安全能力建言献策。该案例有助于为其他拥有大型海洋管辖区和较小规模海军的国家提供国防政策和安全实践参考。 海事安全治理 海事安全治理是复杂和多层次的，通常涉及多个利益相关方，跨越多个管辖区，并涉及多个机构的工作。海上安全空间历来缺乏岸上安全治理架构所能借鉴的公共地位或既定实践。这通常被学者们称为“海盲”（seablindness），即没有认识到海洋领域对国家实体和经济安全的重要性。在爱尔兰和其他地方，对海事安全治理采取各自为政、等级森严和过于官僚化的方法，使得就如何以最佳方式应对海上安全问题达成共识更具挑战性。 不同参与者对关键海事基础设施的理解不尽相同，有的从广义上理解为保护所有具有海事因素的基础设施（如港口）；有的从技术角度理解为保护少数几个关键基础设施（如海底数据电缆），因为这些基础设施任何程度的损坏都会导致整个系统的故障。本文将海事安全治理理解为旨在管理和维护安全海域的各种政策、立法和操作方法的总称，包括规划、监管、威慑和执法。 通往欧洲的门户 北半球约四分之三的电缆都经过或靠近爱尔兰海域，主要在南海岸，西北海岸也有连接。（见图1）这种空间集中揭示了像爱尔兰这样的小国如何对盟国和友好邻国的更广泛安全发挥关键作用。然而，鉴于小国的资源和能力限制，它们也可能成为安全组合中的薄弱环节。  图1 爱尔兰海事管辖范围内的海底电缆 针对“北溪”管道爆炸事件，爱尔兰表示将加强其近海基础设施的安全，包括增加海军陆战队和空军的巡逻，以及对海底数据电缆有针对性的监管。虽然这是对基础设施重要性的积极认可，但爱尔兰海军作为国家主要海上机构，目前仍不具备所需的水下能力或足够的海上资产，从而无法有效承担国家更广泛的海上安全责任。 爱尔兰对海底电缆开发的持续支持与其政府战略有关，即在电信连接方面将爱尔兰打造为“欧洲门户”。虽然对海底电缆的投资以冗余（redundancy）的形式增加了弹性，但随后可能发生的故意破坏或犯罪干扰行为也带来了额外的脆弱性。这里的冗余是指两个节点之间存在多条电缆，意味着数据传输可能采用多条路径。另一个相对独立的威胁是，国家或非国家行为体可能会针对海底电缆进行“窃听”，从而开展（非）破坏性的“寄生”信号情报行动。不过，业内专家认为，黑客攻击、网络钓鱼（phishing）或鲸钓（whaling）等网络攻击比海上物理干预更有可能发生。 爱尔兰海底基础设施治理立法 1884年，随着《保护海底电缆公约》的批准，爱尔兰（当时是英国的一部分）首次出现了保护海底电缆的立法。《1933年前滨法案》（Foreshore Act of 1933）也与海底治理有关，涉及到着陆点的许可问题。此外，确立各国对爱尔兰和其他地方海底基础设施相关法律责任的主要国际立法是1958年于日内瓦通过的《大陆架公约》《公海公约》和1982年通过的《联合国海洋法公约》。 《2021年海洋区域规划法》是爱尔兰国家海洋规划框架 (NMPF) 的一个组成部分。该法规定了沿海规划当局在近岸区域的开发许可中可能附加的保护水下电缆、电线、管道的条件，海洋区域监管局（MARA）将负责执行这些法案。除了立法和监管机制，爱尔兰还有一系列政府部门和机构承担着海事管理职能（见表1）。 表1 爱尔兰负责海事领域的政府部门和机构  爱尔兰海底基础设施保护和治理的政策漏洞 显然，爱尔兰在治理和保护海底基础设施方面存在政策漏洞，核心问题是缺乏负责和监督此类事务的单一机构。道格拉斯·伯内特（Douglas Burnett）等人表示，各国似乎没有认识到海底电缆对其国际通信的重要性，因此通常没有牵头机构来协调有关海底电缆的有效政策。 目前，至少有五个独立的政府部门与多个国家机构和私营部门公司一起运作，对海底基础设施的治理和安全承担不同的责任。这些实体之间的关系通过多种方式进行管理，其中最主要的是《服务级别协议》（Service Level Agreements）。这种过于官僚化的海事治理方式导致政策缺乏协调，最终可能导致政策支离破碎，部门间合作、与私营部门的接触或思想交流受到限制。 在操作层面上，爱尔兰海军并不是海底电缆前滩许可程序的正式咨询机构，这意味着他们无法自动获得新电缆的位置等信息。此外，申请在爱尔兰海域勘测和安装海底电缆没有特别的许可要求，这与爱尔兰未将海底基础设施视为关键的国家基础设施有关，是安全管理的一大缺陷。 最后，爱尔兰缺乏国家海事安全战略（NMSS）是一个值得注意的政策空白。国家战略可作为重要的治理工具，为不同的政府部门以及在爱尔兰运营的各种公私部门和机构提供海事安全政策的总体方向。 加强准备：应对未来威胁的建议 1.增加对智能技术和海事安全能力的投资 本文建议将重点放在以下三个领域：无人水下航行器（Unmanned Undersea Vehicle, UUV）；遥控航空系统（Remotely Piloted Air System, RPAS）和无人机（Unmanned Aerial Vehicle, UAV），包括配备人工智能的无人机，以提高海域感知能力；舰载拖曳式线阵列声呐（towed sonar array），以补充空军在2023年购买的两架CASA C-295海上巡逻机。 2.更新立法 可以通过立法指定爱尔兰海军为负责监控和保护海底基础设施的主要国家合作机构，而不是海岸警卫队或爱尔兰国家警察。因为爱尔兰海军是该国唯一一个拥有经过验证的可靠海上能力的国家机构，可以在海上进行威慑、侦查或干预并行使国家权力。 3.加强与私营部门的接触 绝大多数跨洋数字通信电缆为私人所有，与私营部门的紧密合作对确保电缆安全、制定安全标准并在全球推广这些标准至关重要。政府和行业缺乏一个共同的平台，无法就海底基础设施的敏感问题、数据和威胁信息进行交流，这是一个重大缺陷。国际海底电缆保护委员会（International Cable Protection Committee, ICPC）认为这种参与是最佳实践，并强调运营商和政府之间共享风险和事故数据有助于确定活动模式、现有电缆保护工作中的差距、提高弹性的领域以及识别国家和非国家行为体的恶意行为。此外，爱尔兰海军应成为电缆规划和申请过程中的咨询者，并应指定一名成员作为海底行业的联络官，以促进信息交流和更新，特别是与安全相关的事项。 4.建立单一机构 例如，在国防部或交通运输部内设立一个负责海事安全的单一机构，将有助于解决目前多个机构经常各自为政、效率低下的问题。该机构可以效仿英国成立的联合海事安全中心，或者采用“信息融合中心”类型的模式。 5.制定国家海洋安全战略 本文提出制定爱尔兰国家海洋安全战略的两种可能方法。一是制定独立的国家海洋安全战略，该战略与《2014年欧盟海事安全战略》（EUMSS）紧密结合，但承认爱尔兰独特的国家治理结构、机构、挑战和可用能力。二是放弃制定国家战略，转而参与即将更新的欧盟海事安全战略的制定和调整。 6.加强多边主义 与其他欧盟成员国或北约建立更紧密的伙伴关系是爱尔兰加强其与海底基础设施安全有关的情报、态势感知和技术专长的一个明显方法。这可能包括联合培训、情报共享、技术开发、设备维护，也可能包括联合采购和汇集资产。 结论 投资和保护海底基础设施对爱尔兰作为“欧洲门户”的国家战略利益至关重要。俄乌的持续冲突，特别是北溪管道事件等灰色地带混合活动的不断增加，提醒我们不能无视全球地缘政治中日益增长的复杂性和不安全性。中立和军事上的不结盟与对海事安全和防御能力的明智投资并不冲突，对于一个拥有约为其陆地面积十倍的海洋管辖权的岛国来说尤其如此。 传统上，爱尔兰在应对安全威胁和危机时主要是被动反应。因此，有必要加强准备工作，提高国家的预测能力，以更明智和更具成本效益的方式应对未来的威胁。这就需要以更加审慎的方式下放资源，确保爱尔兰海军有能力履行国家的海事安全责任。本文提出的建议不仅适用于爱尔兰，还有助于为其他拥有大型海洋管辖区的岛国，特别是海军规模较小国家的国防政策和安全实践提供参考。 词汇积累 Seablindness 海盲 An Garda Síochána 爱尔兰国家警察 Unmanned Undersea Vehicle, UUV 无人水下航行器 Remotely Piloted Air System, RPAS 遥控航空系统 Unmanned Aerial Vehicle, UAV 无人机 International Cable Protection Committee, ICPC 国际海底电缆保护委员会 译者：李茜，国政学人编译员，南京大学国际关系学院国际政治专业硕士研究生，研究方向为海洋治理。 校对 | 范嘉元 审核 | 丁伟航 排版 | 李鑫雨 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
|
|
