|
远望智库净评估办公室主任、首席专家 易评估
美国境内各种净评估机构众多，但迄今为止，保留时间最长、地位最高、发挥作用最大的当属美国国防部净评估办公室。长期以来，该室予外界以“地位稳如泰山、工作按部就班、影响如日中天”的印象。鲜为人知的是，其前世今生在国家安全委员会与国防部之间的权力斗争以及国防部内部官僚体制运作中，并非总是顺风顺水，甚至可谓“命运多舛”。 一、国家安全委员会特别评价子委员会 早在1953年1月，哈里﹒杜鲁门总统于任内最后一日下令在国家安全委员会框架内成立了一个特别评价子委员会（Special Evaluation Subcommittee，简称SESC），1955年改称净评价子委员会（Net Evaluation Subcommittee，简称NESC）。作为一个吸纳政府各行专家的跨部门、跨领域（双跨）团队，其目的主要是每年度就苏联（未来两年内）可能对美国展开的核袭击所造成的净影响准备报告，内容包括整体损坏、死亡人数，以及对政治、军事等造成的后果。就在特别评价子委员会成立的当年6月（一说5月28日），第一份年度报告就出炉了。报告假设，如果苏联领导人决定发动核袭击，那么最先应是以远程航空兵对美国在本土、欧洲及远东地区的导弹基地发起攻击。与此同时或稍后，对美国大陆地区人口最为密集、工业最集中的中心地区进行“最为严厉的打击”。报告估计，在未来两年（1953～1955）内，苏联一旦实施核袭击，美国将损失24%～30%具有核打击能力的轰炸机，伤亡1000万人口（其中致死率近50%），被袭击区域内工业全部进入初期瘫痪状态。虽然如此，报告还认为，即使经历苏联如此这般的核袭击，美国仍然有能力发起“一个强有力的复仇计划，并成功地进行战争：先以原子武器开始，继之以持续不断的航空兵袭击，最终达成战略目的。”正如安德鲁﹒马歇尔1972年3月26日在《界定国家净评估过程：国家净评估的本质和范围》一文中指出的那样，“在艾森豪威尔政府期间，国家安全委员会净评价子（专门）委员会在国家层面上履行了被视为净评估的职能。”在连续十多年的时间里，白宫扮演了净评估的重要角色，其年度报告非常具有综合性，对高层决策者对美苏之间战略均势的性质的看法具有重大影响。 二、国防部技术净评估办公室 尽管这个特别评价/净评价子委员会，因持续不断地评估苏联核袭击对美国可能造成的直接损失和观察可能严重影响这一净能力的各种变化而获得了诸多好评，但是及至1964年12月，时任国防部长罗伯特﹒麦克纳马拉却向总统林登·约翰逊建议说，净评价子委员会的这些两年期的预测评估都已过时无用，它们并“不能为规划指导纲领提供基础”，应该终止其运作。总统很快便采纳了这一建议。到了1965年3月，这个每年组建并运作一次的净评价子委员会被认为完成了使命而遭至解散。然而，此时的美国在各个领域与苏联展开了全方位的竞争，更完善准确地比较二者优劣势的需求日益凸显。至少有两个趋势引起了高层的警觉：一是在核领域研究和相关工作进展上，苏联正在或许已经赶上美国；二是如果美国除去在越南战争上的支出，那么苏联的军事投入正在或许已经超过美国的国防部门。果真如此，美国不可能再像过去那样仅仅通过“砸钱”来解决在与苏联军备竞赛中遇到的战略问题。显然，美苏两国间的差距正在逐渐缩小，留给美国犯错的余地已经不多了。他们越来越需要借助审慎的净评估，来准确理解和把握苏联除了花更多的钱以外，其将资源转化为军事实力方面做的怎么样，是否也要超过美国。在此情势下，于国家安全委员会内部重建一个专责净评估功能机构的各种建议便不断地浮出水面。例如，曾于1961～1964年间执掌净评价子委员会的退役中将里昂·约翰逊，在1968年就建议组成一个机构，专门为总统提供“我们与俄国相对核政策力量的跨政府分析”。 大概在1969年（有说更早或稍晚），国防部迫于朝野各方的压力，便在研究与工程助理部长办公室前身“研究与工程署”之下，设立了一个替代机构——技术净评估办公室。职责是对比研究美国与苏联的技术发展情况，为美国技术发展战略制定和相关决策提供支撑。据美国高官和学者回忆，坚称它不负众望，确实发挥了重要作用。由于其目标单一，明确针对苏联，所以在苏联解体冷战结束后它就失去了继续存在的必要，随之撤销，相关职能归并到国防部净评估办公室。 值得一提的是，该室在停摆二十多年之后又死灰复燃了。2015年9月，美国国防部基于在新的安全形势下加强技术引领、继续维持军事技术优势的战略考量，为更好地支持配合第三次“抵消战略”的实施，重新成立了技术净评估办公室。其职责主要是根据相关机构提供的世界技术发展情报，采用净评估思维与方法，就美国与对手国家展开动态的比较分析，以评估美国军事技术能力和潜力、趋势和未来前景，预测未来威胁和发展机遇，最终以诊断性和前瞻性工作成果为研究与工程助理部长的决策提供支持和建议。 三、国家安全委员会净评估小组 虽然国防部技术净评估办公室作为一个替代机构，及时地发挥了重要作用，但它毕竟是从另一个方向（国防部）冒出来的“新枝儿”，最终还是没能平息席卷国家安全各领域的关于美苏平衡比较研究的浪潮。例如，在1969年夏，费茨胡格调查团（Fitzhugh Commission）开始涉足五角大楼的组织和管理问题（当然，针对国务院和中情局也有同样的动作），经过大约一年时间的研究后，于1970年7月上交了一份题为《保卫和平》的报告，其中向总统理查德﹒尼克松与国防部长迈尔文·莱尔德提出了113条建议，并呼吁建立净评估小组，负责“对美国及其他国家军事实力与潜力进行净评估”，且直接向国防部长汇报。另外还建议建立一个由净评估、技术预测、财政计划等多位一体的长远规划办公室，以使高层决策者摆脱淹没其眼界的每日活动，转而关注长远的未来。与此同时，国家安全委员会指定的一个研究团队进行了相关领域的净评估，其报告不仅推测了美军和苏军的长远发展，而且还建议开展一项更为长久的净评估工作，以便预测随着时间的流逝竞争会如何发展。紧接着的是1971年8月，马歇尔被要求起草了一份提交给总统尼克松的关于情报工作改革的最终决定备忘录，其中最为醒目的建议是在国家安全委员会内建立净评估小组（Net Assessment Group）。如此等等，大有山雨欲来之势。鉴于多个权威小组和重量级专家都向最高决策者建议成立专门的净评估机构，尼克松总统遂于1971年11月5日签字同意改革。他在指令中说：“作为一个相关问题，我将在国家安全委员会框架内成立净评估小组，由资深成员领导，负责检视与评估所有情报成果，同时对美国正面应对威胁其安全的外国政府的能力进行净评估。” 大约在一个月之后，也就是1971年12月初，为了开展这种国家级（国家层面）的净评估，总统国家安全事务助理亨利﹒基辛格等要求马歇尔来主持组建净评估小组，马歇尔接受了这一职位。但是，就在这时，国防部长莱尔德却签署了一项决定，指示在国防部长办公室设立净评估功能，并将职位空置虚名以待，目的是将国家安全委员会置于净评估活动之外。如此又引起了一场针对净评估组织归属的竞争。莱尔德当时比较强势，因此马歇尔到任后，基辛格没有要求他立即开展净评估，而是将第一份净评估计划（比较美苏地面实力）延迟到莱尔德离任之后。马歇尔便在这段时间内将其首要或重心放在情报机关的重组上，而非净评估上。尽管如此，他从未停止思考这项净评估的本质。事实上，也正是在这个“空档期”里，马歇尔基于既往经验为净评估制定了一个简洁有力的概念性框架。 四、国家安全委员会常设净评估委员会 1972年底，在总统竞选中获胜的尼克松决定重组内阁，国防部长莱尔德任届期满由埃利奥特﹒理查德森接替他的职务，随后热衷于净评估史莱辛格又接替了理查德森。少了莱尔德这层顾虑之后，基辛格得以让马歇尔及其净评估小组开始着手净评估，他在1973年3月29日签署的第178号国家安全研究备忘录中，明确要求成立国家安全委员会特设小组并由马歇尔主持（担任主席），即刻负责准备一份文件来定义国家净评估，提出合适方法，并为之建立相应的汇报与协调程序。 为回应第178号国家安全研究备忘录，马歇尔及其特设小组开始为国家净评估准备指导方针与程序。随后，他们在提交国家安全委员会情报委员会的报告中写到：启动、实施净评估，并对其结果进行报告和协调的程序应有利于最大限度地交流和表达观点，有利于形成并检验相关的假设。为推进实现这些目标，特设小组建议成立一个永久性的常设净评估委员会，由国务院、国防部、中情局局长的代表组成，国家安全委员会净评估组负责人担任该委员会主席。其使命任务主要是适时召集会议以解决两个方面的问题：一个是，讨论并解决在实施国家净评估方面持续存在的和正在出现的问题，包括方法、资源、议题的形成等方面；另一个是，形成可能的净评估议题，或考虑已经提出的议题，并向国家安全委员会情报委员会提出相关建议，阐述这些议题作为国家净评估主题的优势。对此，基辛格于1973年6月28日签署224号国家安全决议备忘录，明确表达了总统不仅批准上述建议，并且希望推进一个国家净评估项目。及至9月1日，基辛格又签署186号国家安全研究备忘录，以根据总统指示开展一系列国家净评估项目，其第一个国家净评估是评价美国和苏联制造、维持和运行具有可比性的军事力量的相对费用。考虑到马歇尔手上资源不足，这份评估以国防部为主，净评估小组备询，国务院与中央情报局的史莱辛格从旁协助。也就是说，净评估小组并非要独立承担净评估任务，而是要监督这个跨部门的工作过程。 史莱辛格转任国防部长之后，他总是与基辛格讨论经验不足的净评估工作，而基辛格本来就是总统国家安全事务助理，在成为国务卿后发现其责任更重了，分身乏术。特别是史莱辛格希望将马歇尔带到五角大楼建立净评估功能，在其积极斡旋下，基辛格遂于1973年11月27日签署239号国家安全决议备忘录，废除了224号国家安全决议备忘录和186号国家安全研究备忘录，并根据总统指示将国家净评估项目的责任最终交给了国防部长，要求其在国务卿和中情局局长的协助下执行国家净评估项目，这才算真正地撇开了国家安全委员会这个“冤家对头”。 五、国防部净评估办公室 然而，净评估职能在国防部内的独立运作也不是风平浪静，而是一波三折。单从净评估办公室主任的汇报权来看，它经历了直接向国防部长汇报、向常务副国防部长汇报和向主管政策的副国防部长汇报的多次变更。甚至净评估办公室还一度面临被转移至国防大学的威胁。 而从马歇尔平常行事风格看，也能说明因净评估而滋生的利益斗争有多么严峻。诚然，马歇尔一向低调、不愿抛头露面，这在很大程度上取决于性格和净评估的保密要求，但是这也反映其在“风口浪尖”上不得不谨小慎微。他始终觉得自己在首都待不长久，最多也不过几年而已。因此，1973年起他就在水门饭店附近的弗吉尼亚大街租了一个中等水平的公寓，几十年都用着租来的家具。每当别人问他准备在净评估办公室干多久时，他总是回答“大概一年吧”。也许，这只是一句简单的搪塞语，但也反映其随时准备后撤的无惧心态。单此就可以认为，如果说马歇尔的贡献为自己赢来了美誉，那么净评估办公室主任这个需要英雄般勇气才能出任的职位，也是为其加了高分的。 所以如此，原因固然是多方面的，但其根本点在于高层对净评估办公室角色定位的认识出现了偏差。不过，净评估办公室最终不仅在国防部牢牢站稳了脚跟、巩固了地位，而且已经并将继续发挥着不可替代的作用。研究表明，净评估办公室所以能够在国防部落地生根，并在数十年政党轮替中屹立不倒，绝对与马歇尔个人的光芒有着极大的关系。但是仅此还是不够的，应该说在法制社会中它更得益于《美国法典》相关条款的固化，特别是据此制定颁布的国防部指令《净评估办公室主任》，清晰阐释了它的角色定位，很好地适应了美国战略文化，啮合了美国国家安全、国防和军事体制，满足了国家高端的特殊需求和公众的普遍愿望。 （转自《战略前沿技术》2016年9月15日） |
|
|
