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前言导读 PREFACE 木材作为一种绿色材料，在促进经济社会可持续发展和提高人民生活品质方面发挥至关重要的作用。我国作为全球第二大木材消耗国和第一大木材进口国，木材年均缺口达1亿立方米以上，对外依存度超过50%，进口原木超过全球贸易量的1/3，木材安全形势不容乐观。2012年，按照国务院关于构建木材安全保障体系的要求，我国启动了国家储备林建设工程，十多年来已取得显著成效，为保障林业高质量发展和推动生态文明建设作出重要贡献。“十四五”期间，科学布局和实施国家储备林建设，进一步推动“十四五”国家储备林建设高质量发展仍大有可为。 01 国家储备林的定义及相关政策 Definitions and Related Policies 1 定义 2 政策梳理 自党中央、国务院对国家储备林建设作出部署以来，各部门高度重视，相继出台各项政策文件，以贯彻实施国家储备林建设的战略部署，大力推进国家储备林建设。
02 国家储备林项目发展现状 Development status 1 规模扩展与地域分布 2 建设速度与成效 3 技术与树种选择 国家储备林项目注重科学选种和先进营林技术的应用，例如选用泓森槐等具有优良特性的树种，通过人工集约栽培、改培、抚育等方式提高林分质量。 4 多元化收入来源与融合发展 国家储备林项目除了依靠木材采伐销售收入外，还在拓展林下经济、经济林作物销售、政府补贴等多种收入渠道，通过“国储林 ”模式与旅游产业、森林康养、林下种植养殖业等深度融合，提高林业整体经济效益。 5 绿色金融与政策支持 6 制度建设与林长制落实 03 项目投融资模式分析 Analysis of investment and financing models 1 政策性、开发性信贷支持 通过上述政策性、开发性信贷支持，国家储备林项目得到了强有力的金融保障，既解决了长期投资不足的问题，也助推了我国林业现代化进程和生态文明建设。 2 政府和社会资本合作模式 国家储备林项目政企合作模式实施目的是在国家储备林建设中引入社会资本，实现资源共享、风险共担和利益共享。在这一模式下，政府与社会资本通过签订合同形成合作关系，共同参与国家储备林的规划、建设、运营、管理和维护等工作。这种方式可以调动民间资本的积极性，通过政府与社会资本风险共担、利益共享的方式，解决储备林建设资金难题。政企合作模式应用于国家储备林项目时，通常包含以下几个特点和环节： （1）项目公司设立：社会资本与政府合作，组建专门的项目公司，负责整个项目的实施。 （2）投资建设：项目公司通过BOT或BOOT等模式进行投资，负责国家储备林的营造、更新改造、设施建设和运营。 （3）林权抵押融资：项目公司可以将林木所有权或项目资产作为抵押，向金融机构申请贷款，解决项目建设所需的大部分资金。 （4）运营收益：项目公司在特许经营期内通过林木采伐、销售、林下经济、碳汇交易、生态补偿等方式获得收益，以偿还贷款、支付运营成本和获得利润。 （5）权益转移：在合作协议规定的特许经营期结束后，项目公司将储备林及相关设施移交给政府或指定的公共部门。 （6）风险分担：该模式下，政府与社会资本共同承担项目风险，包括市场风险、政策风险、建设风险、运营风险等，通过合同条款明确各自的责任边界。 通过国家储备林政企合作模式，可以有效拓宽林业投融资渠道，减轻政府财政压力，同时激励社会资本积极参与林业生态建设，提高资源利用效率和项目管理水平，最终实现生态、经济和社会效益的和谐统一。 值得注意的是，根据2023年11月8日国务院办公厅转发的国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），政府和社会资本合作将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，优先选择民营企业参与。在新机制的加持下，民营企业参与国家储备林项目的机遇大大增加。同时，自新机制发布后，国家储备林项目在采用政企合作模式实施时，需进一步关注运营收益，项目经营收入需覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。 3 股权合作模式 国家储备林项目股权合作模式是一种政府与社会资本之间深度合作的融资模式，这种模式下社会资本可以通过购买股份或股权合作的方式参与到国家储备林项目中，共同分享项目收益和承担相应风险。这种方式不仅可以增加项目的资金来源，也能够借助私人部门的专业管理能力和市场开拓能力。在国家储备林项目中，股权合作模式一般包括以下几个核心要素： （1）成立项目公司：地方政府通常会授权旗下的国有资产管理部门或平台公司与社会资本方共同设立有限责任公司或股份有限公司，作为国家储备林项目的实施主体。 （2）资本金注入：社会资本方按约定的比例注资，作为项目公司的注册资本金。例如，社会资本方可能承担20%-40%的项目资本金投入。 （3）项目实施：项目公司负责国家储备林项目的全过程实施，包括但不限于投资决策、规划设计、招投标、工程建设、造林绿化、后续管护以及运营等各个阶段的工作。 （4）收益分配：根据股权比例，股东们共享项目产生的收益，包括木材销售收入、碳汇交易收入、林下经济收益以及其他可能的衍生收入，并按公司章程和协议约定进行分红。 （5）长期运营：由于国家储备林项目的长期属性，股权合作模式下的项目公司通常需要进行长期运营管理，直至达到预定的经济或生态目标。 通过股权合作模式，政府可以借助社会资本的力量，提高国家储备林建设的资金保障能力，同时也充分调动了市场的积极性和创造性，推动林业经济的可持续发展，实现生态、经济和社会效益的综合平衡。 4 林权抵押担保融资 国家储备林项目林权抵押担保融资是一种基于林权价值的融资方式，通过将森林资源的所有权、使用权或经营权作为抵押物，向金融机构申请贷款，以支持国家储备林项目的建设和运营，如农发行安徽省滁州市分行就采取了全额林权抵押担保方式为国家储备林项目提供融资支持。这种融资模式主要特点包括： （1）产权清晰：拟抵押的林权必须权属清晰，不存在任何争议，已依法办理了林权证，这样才能作为合法的抵押品。 （2）评估价值：抵押林木需经由具备资质的森林资源资产评估机构进行专业评估，确定其市场价值，作为发放贷款额度的重要参考。 （3）贷款额度控制：贷款金额通常不超过评估价值的一定比例，如50%，以控制金融机构的风险敞口。 （4）贷款用途：林权抵押贷款主要用于国家储备林项目的建设、改造、管理、收购原材料等相关支出，也可以用于借款人林业及其相关产业的生产经营活动。 （5）政府增信：在某些情况下，为了降低金融机构的风险，政府可能会提供增信措施，如通过“林权抵押 政府增信”模式，政府为贷款提供一定的信用担保。 （6）还款来源：借款人的还款来源包括但不限于储备林项目的市场化收益，如木材销售收入、林下经济收益，以及政府可能提供的补贴资金支持等。 （7）灵活性与创新性：不同地区根据实际情况，可能会对林权抵押贷款的条件有所放宽或创新，例如调整抵押物的要求、降低贷款门槛等，以适应国家储备林建设的实际需求。 通过林权抵押担保融资，国家储备林项目能够有效拓宽融资渠道，解决长期、大额资金需求，同时也促进了林权资本化，增强了森林资源的经济价值，为林业发展和生态保护提供了重要的金融支持。 5 专项债券 国家储备林项目专项债券是中国地方政府为支持国家储备林建设而发行的一种政府专项债券。这种债券的发行是基于政府为了满足国家战略木材资源储备、改善生态环境、促进绿色发展和生态文明建设等方面的需要。具体而言，国家储备林专项债券的特点和用途包括： （1）资金用途明确：专项债券募集的资金专门用于国家储备林的规划、建设、改造、维护、管理和运营等相关支出，包括但不限于购买林地、造林、改培、抚育、管护成本、基础设施建设等。 （2）偿还来源特定：此类债券通常由地方政府发行，并以该项目未来产生的政府性基金收入或专项收入作为还本付息的资金来源，如木材销售收入、碳汇交易收入、政策补贴等。 （3）政策支持：政府出台相关政策鼓励和支持地方通过专项债券的形式筹集资金，用于国家储备林等具有公共性和收益性的重大项目，以拓宽融资渠道，降低地方政府债务风险。 （4）绿色属性：国家储备林项目的建设和运营有助于固碳减排，对于应对气候变化具有一定贡献，因此这类专项债券往往具备绿色金融产品的属性，受到环境友好型投资者的关注。 （5）风险管理：债券发行过程中，政府通常会对项目的风险进行全面评估，并采取多种手段来确保债券偿债安全，例如建立有效的项目收益机制等。 国家储备林项目专项债券的发行，主要用于支持国家储备林的建设、改造和管理，增强国家木材资源的战略储备能力和可持续发展水平，同时也服务于生态环境保护、生物多样性维护、应对气候变化和促进乡村经济发展等多个国家战略目标。 6 创新信贷产品与金融服务 金融机构针对国家储备林项目的特点，设计和提供的新型融资工具和金融服务模式，以满足国家储备林项目的独特资金需求。同时，创新融资机制和工具，如引入保险和衍生金融产品，也是优化国储林项目投融资模式的重要方向。除上述提到的融资模式外，补充以下几种可能的创新信贷产品与金融服务。 （1）长期信贷产品：设计与林业资源生长周期相匹配的长期贷款产品，设置渐进式还款计划，早期以利息支付为主，随林木成熟逐渐增加本金偿还额，以配合储备林的生长周期和经济效益回收期。 （2）绿色债券：发行国家储备林建设绿色债券，将筹集的资金定向投入储备林项目，同时满足投资者对绿色投资的需求，有助于完善我国绿色金融体系，推动绿色金融产品的创新和发展。 （3）项目收益权质押融资：将未来可能产生的木材收益、生态补偿与碳汇收益、林下经济收益与休闲旅游收入等作为质押物，进行融资操作。 （4）供应链金融：结合林业产业链上下游，为木材加工、林产品贸易等企业提供供应链金融服务，确保储备林建设后的产品销路畅通，从而增强项目自身的偿债能力。 （5）政策性保险联动：结合政策性保险产品，降低自然灾害等因素对国家储备林项目带来的风险，提高信贷资金的安全性。 （6）绿色投资基金：设立或参与绿色投资基金，通过股权投资的形式支持国家储备林项目，同时为投资者带来稳定回报。 （7）定制化金融服务方案：针对不同的储备林项目，金融机构可以根据项目的具体情况，提供从项目评估、融资方案设计、放款到后期资金监管等一系列个性化的金融服务。 这些创新信贷产品与金融服务在很大程度上解决了国家储备林项目长期资金短缺的问题，促进了金融资本与林业资源的有效对接，同时也推动了绿色金融和可持续发展。 7 地方探索模式 在国家政策指导下，各地根据自身资源禀赋、经济社会发展水平以及林业发展需求，积极探索适合本地特色的国家储备林投资建设模式，例如“市带县”模式，由市级政府通过建设林业平台公司，统一承贷并在下属县市区设立分支机构进行实施。 （1）“省级统贷 市场化运作”模式—“广西模式” （2）“市级统贷 市场化运作”模式—“吉安模式” （3）“分贷分还 政府回购”模式—“天津模式” （4）“统分结合 政府回购”模式—“张家口模式” “统贷统还、融资担保、契约管理、按期还款”的广西模式,“分贷分还、借用管还委托代建、政府回购”的天津模式,“市级统筹、市县分担、合同管理、平台运作”的张家口模式以及“统贷统还、抵押担保、平台监控、检查验收”的吉安模式，为各地全面开展国家储备林建设提供了重要借监和模式参考。 04 项目典型性案例 Typical cases 1 重庆储备林项目案例 2019年5月，重庆市将13个项目区县国有林场的人工商品林作价入股，与中林集团共同组建央地混合所有制企业—重庆市林业投资开发有限责任公司（以下简称“重庆林投公司”)。其中原重庆林投公司资产占股5%，中林集团以现金增资占股45%，相关区县以国有林地、林木和其他林业资产折资参股共占比50%，重组后重庆林投公司注册资本由1.5亿元增资至30亿元。 该公司作为重庆国家储备林项目投融资平台和实施主体统筹项目建设及运营，各区县成立的分（子）公司负责具体建设和运行，项目总体采取林地流转方式开展国家储备林基地建设，子公司会同区县国家储备林项目办公室动员村民自愿将承包的林地入股，授权村集体经济组织进行统一经营、管理、合作、流转和相关处置决策。同时重庆林投公司协助国开行市分行管理项目抵押林权、林业保险，落实项目资本金、木材采伐控制、账户监管，履行项目林权排他性承诺。 在重庆储备林项目前期，林权资源尚未充分整合，由中林集团为项目提供第三方全额连带责任保证担保，为林地流转和林木种植提供充足资金保障，保证借款人前期资金使用顺畅。项目中期，伴随借款人所拥有的林权资产不断增长，相关林权资产经国开行认可的评估机构评估且抵押率符合国开行规定，在抵押登记手续办理完毕后，经国开行同意，中林集团可释放不超过项目林权新增抵押担保额度的保证担保。项目后期，若借款人提供足额的林权资产为项目提供抵押担保，则可全额释放出中林集团的保证担保空间。
图1 重庆储备林项目运作模式 2 广西储备林项目案例 广西是全国最大的商品材生产基地，木材生产和储备的潜力巨大，2012年广西被确定为全国首批国储林基地建设试点省区之一，共承担国储林基地建设任务约2800万亩。 2、投融资结构 项目总投资约387亿元，融资需求280亿元，其中，先期实施的一期项目拟营造林750万亩，项目建设期投资125.66亿元，融资需求100亿元以上。 3、融资途径 （1）整合多方资金 统筹整合中央、地方财政营造林补贴资金，将中央基建及财政、地方配套资金中的营造林补贴资金、其他相关补助资金整合统一用于国家储备林建设。  （2）设立承贷平台 为解决建设主体多的问题，由自治区直属国有独资大型林企广西林业集团作为统一承贷平台，负责承接国开行贷款，同意管理及分配信贷资金，并负责还本付息。 （3）优化信贷产品 国开行为该项目提供了新型信贷产品，贷款期长达27年，宽限期8年，极大的减轻了建设主体的前期还款压力。 4、偿还方式 为实现稳定还款，广西储备林项目将生态林和用材林合理搭配，并将长生长周期的大径材和珍贵树种与短生长周期的用材林按一定比例合理搭配，长短结合。同时利用巨大的林下空间，发展林下经济作为大径材培育的前期投入。经过上述措施，使储备林产生了更大的经济效益。经测算，可通过木材采伐实现收益226亿元，能够有效覆盖贷款本息。 根据项目实际情况，国开行允许该项目以商业用地和经济林等作为抵押，为贷款提供担保，并采用动态抵押模式，即“成熟一批、抵押一批、放款一批”，保证林场及时获得信贷资金。 广西储备林项目在投保政策保险的基础上，购买了商业综合险作为补充，并指定国开行为第一受益人，使保险金额能够覆盖贷款本息。
3 张家口储备林项目案例 1、项目概况 根据《张家口市建设国家储备林建设总体规划（2016-2022年）》，2016-2022年张家口市规划实施人工造林678.04万亩，抚育管护863万亩，封山育林82.95万亩。这一规划旨在加强森林资源储备，提高森林质量和生态功能，促进生态文明建设。 2、投融资结构 张家口市储备林建设任务需投资228.47亿元。其中人工造林投资203.29亿元，抚育管护投资21.9亿元，封山育林投资3.28亿元。抚育管护和封山育林通过国家现有工程解决，人工造林部分剔除国家现有工程投资，仍有98亿元资金缺口。 3、融资途径 借款主体层面，张家口市确定由塞林国家储备林基地建设有限公司作为市级融资平台，同时各县区成立县级融资平台。 具体操作层面，由市级融资平台一方面对接市政府，与其签订委托代建或购买服务合同；一方面对接市农发行，统一承贷统一还款。县级融资平台则与县区政府签订委托代建或购买服务合同，与市级融资平台进行对接。 县区政府根据建设项目确定贷款规模，经市林业等相关部门审核后，逐级申报。贷款申请经省农发行批复后，由市农发行向市级融资平台发放贷款，市级融资平台根据确定的资金需求，向县级融资平台发放贷款。 4、偿还方式 市级融资平台汇集各县区融资平台的财政还款资金，统一偿还银行贷款。还款方式根据银行测算的本息数额来确定。 05 结语 Epilogue 国家储备林项目在推动生态文明建设和实现绿色发展方面发挥着举足轻重的作用。探索并实践有效的投融资模式，不仅能够保障项目顺利实施，还能为未来的林业发展和环境保护工作提供有益的借鉴和经验，实践过程中需要采取多元化的融资组合来适应不同的项目需求。随着社会经济的进步和金融市场的发展变化，国家储备林项目的投融资模式也需不断创新和完善，以适应新的环境和发展需求。  |
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