 行政诉讼起诉期限的司法审查 本文刊登于《人民司法》2022年第1期  作者：张龑 解思辛 作者单位：江苏省高级人民法院 江苏省淮安市中级人民法院  目次 一、现状：不当判定起诉超期的实然样态 二、问题：不当判定起诉超期的具体危害 三、分析：不当判定起诉超期的原因检视 四、对策：构建统一、规范的起诉期限司法审查机制 行政诉讼起诉期限是法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。作为法定起诉条件之一，起诉期限不仅直接影响行政相对人和利害关系人的诉权能否有效行使，而且也影响行政法律关系的安定性。从对中国裁判文书网2021年以来的116份相关二审行政裁定书进行实证考察，可以发现不当判定起诉超期的情况较多，不仅侵犯当事人的裁判请求权，背离起诉期限的功能定位，而且损害行政审判的权威和公信力。本文力图通过对116份二审行政裁定书的实证分析，发现问题、查找成因，并尝试构建统一、规范的起诉期限司法审查机制。 一、现状：不当判定起诉超期的实然样态 为了更好地透析当前不当判定起诉超期的具体情况，笔者在中国裁判文书网上用“行政案件”“起诉期限”“裁判年份2021年”“二审行政裁定书”等条件进行检索，选取因不当判定起诉超期而被二审指令继续审理（立案）的116份行政裁定书进行分析。根据原因和事由的不同，可分为以下几类： （一）未区分是否告知起诉期限 此类案件共37件。告知起诉期限是行政机关应当履行的法定义务。根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》（以下简称《行诉解释》）第64条第1款的规定，未告知起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。审判实践中，有的案件未区分是否告知起诉期限而径行适用6个月的一般起诉期限，使得本应立案受理的案件被不予立案或驳回起诉。 （二）“知道或者应当知道”把握失度 此类案件共32件。根据行政诉讼法及其司法解释的规定，起诉期限的起算日为“知道或应当知道”作出行政行为、起诉期限或者行政行为内容之日。此处起诉人的“知道”需不影响或阻碍其依法提起行政诉讼，“应当知道”需有充分的证据予以印证。有的案件对于“知道或者应当知道”把握失度，或者将行政行为作出之日径行作为知道或应当知道行政行为作出之日，或者疏于审查起诉人所知道的行政行为程度，引发起诉期限错误适用。 （三）耽误期间未依法扣除 此类案件共21件。作为行政诉讼起诉期限恒定的例外情形，起诉期限扣除制度体现着对处于弱势地位的当事人在诉讼程序启动上的人文关怀。具体而言，因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因被耽误的时间不计算在起诉期限内。有的案件未审查或者未查清依法应当扣除的耽误期间，错误认定当事人的起诉已超过起诉期限。 （四）明确被诉行政行为不当 此类案件共17件。明确被诉行政行为是行政审判的第一要务，离开被诉行政行为，行政诉讼将失去目标和方向。审判实践中，有的当事人提出的诉讼请求模糊不清，其真实诉求所指向的被诉行政行为不直观、不明确，而法官未能精准固定被诉行政行为，引发起诉期限错误适用的问题。 （五）部分案件不适用起诉期限 此类案件共4件。起诉期限制度基于其设立的价值取向和功能目标，有其特定的适用范围。例如，行政机关不依法履行、未按照约定履行的行政协议纠纷不受起诉期限限制，而是参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；当事人提起确认2015年5月1日之后作出的行政行为无效之诉不受起诉期限的限制。审判实践中，少数法官未能准确把握起诉期限的适用范围，对不受起诉期限限制的案件错误适用起诉期限。 （六）其他类型 本部分将余者类型统归，共5件。一是提起诉讼的时间认定错误。在计算起诉期限时，当事人提起诉讼的时间为起诉期限截止点。审判实践中，少数法官认定当事人提起诉讼的时间错误，进而导致错误认定已超过起诉期限。二是起诉期限的举证责任分配不当。对超过起诉期限的事项应由被告即行政机关承担举证责任，有的案件误将该项举证责任分配给原告。三是怠于审查起诉期限。有的案件未主动审查起诉期限，原告的起诉是否超过起诉期限事实不清，裁判文书说理部分仅笼统地以超过起诉期限为由驳回起诉。 二、问题：不当判定起诉超期的具体危害 （一）侵犯当事人的裁判请求权 从行政诉讼法的规定来看，行政诉讼兼具保护权利、监督行政以及解决行政争议三方面的目的，但行政诉讼说到底是一种利益之诉，保护权利是行政诉讼的根本目的。原告起诉，客观上起到监督行政机关依法行政的目的，主观上还是为了维护自身合法权益，使得被违法行政行为侵犯的合法权益得到恢复和救济。人民法院应当依法对于原告提出的诉讼请求进行全面审理、有效回应，实质性化解行政争议。如前所述，案件因不当认定起诉超期而未能进入实体审查，致使当事人提出的诉讼请求及其行政行为的合法性没有得到全面、有效处理，侵害了当事人的裁判请求权，使当事人通过行政诉讼实现权利救济的愿望落空。 （二）背离起诉期限的功能定位 起诉期限的功能定位，旨在回答创设起诉期限的目的问题，是立法者对起诉期限应当担纲何种任务或扮演何种角色的事先设想，决定着起诉期限制度的整体架构与规则的具体设计。与民事诉讼的诉讼时效不同，行政诉讼的起诉期限是法定起诉条件之一，其具有双重规范意涵：一方面，基于行政行为效力理论和法的安定性理论，起诉期限的设定着重强调禁止对老旧的违法问题提出争议而实现行政法律关系和社会秩序的及时稳定；另一方面，起诉期限作为一种权利行使期间的限制，旨在提示当事人“不要休眠于权利簿上”，督促其及时提起诉讼。审判实践中，法院以超过起诉期限为由将本应立案审理的案件拒绝于法院大门之外，背离了起诉期限的功能定位，使得起诉期限保障诉权和维护行政秩序的制度功能未能得到有效践行。 （三）损害行政审判的权威和公信力 根据《行诉解释》第109条的规定，二审法院对于原审法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审法院裁定并指令继续审理（立案）。对于此类因不当判定起诉超期而出现错误裁判的一审案件，虽然可通过二审或审判监督程序对裁判错误予以纠正，但是已然造成诉讼进程的不当延迟，严重浪费司法资源，极易引起当事人对司法公正的质疑，造成案件上诉、再审和持续信访，对行政审判的权威和公信力造成损害。 三、分析：不当判定起诉超期的原因检视 （一）规避实体争议处理的功利倾向 从监督行政的角度看，监督行政是行政诉讼的根本属性，这是国家权力立法配置的结果。由于大量行政诉讼案件较为敏感，法官在达成裁判结果的决策过程中，不得不考虑实体裁判带来的压力和后果，尽量避免对行政行为的合法性作出评判。同时，立案登记制实施以后，行政案件激增、案多人少矛盾日益尖锐，如何快速将案件审结成为法官不得不考虑的现实问题。通说认为，行政诉讼起诉条件的核心内容包括受案范围、原被告资格、请求权基础（事实依据）、起诉期限等事项。简言之，作为法定起诉条件之一，起诉期限是审查相关案件是否符合起诉条件的最后一环，有的法官倾向于通过使用起诉期限来规避面对实体争议的审查，避免实体性裁判引发当事人反弹，尽可能减少诉讼和信访风险。 （二）法律释明权的运用偏差 由于行政诉讼的专业性较强，原告在法律知识方面有所欠缺，导致部分原告未能准确表述其诉讼请求，提出的诉讼请求时常发生不明确、不规范的情形。以某法院268份行政起诉状为例，其中存在问题的诉讼请求有156份，占总数的58.21%。具体情形主要有：第一，完全没有书写诉讼请求，主要表现为当事人未按照行政诉状的基本格式写出其诉讼请求，仅在诉状的事实和理由部分陈述了相关行政行为以及表达相关请求；第二，诉讼请求不具体、不明确，其真实诉求难以判断；第三，诉讼请求针对多个行政行为同案诉讼，且多个行政行为之间相互独立。而法官未能及时或准确行使释明权，引导当事人明确诉讼请求，当事人提起行政诉讼所指向的行政行为和意图通过诉讼方式解决行政争议的具体内容不明确，进而引发不当判定起诉超期的问题。 （三）起诉期限审查方法的把握失当 在行政诉讼领域中，法律学者及实务人员缺少对于起诉期限裁判方法、思路的关注和探讨。有的行政法官能够凭借丰富的阅历、经验以及学识准确把握被诉行政行为，对是否超过起诉期限作出准确无误的判定。但少数法官缺少裁判方法的学习和训练，没有养成良好的审理思路和裁判思维，疏于区分是否告知起诉期限情形，对“知道或者应当知道”这一颇具主观性的认定标准把握不准，对哪些案件不受起诉期限限制的认识模糊等，导致出现未区分是否告知起诉期限、“知道或应当知道”的把握失度等情况。就笔者对身边法官的访谈情况看，不少法官无法清楚说明其面对起诉期限时如何开展逻辑思考，讲的更多的是“我觉得这样判更合适”，而不是制度化、程式化的规则。 （四）起诉期限审查模式的权利保障不足 法院对起诉期限的审查贯穿整个行政诉讼过程。在立案阶段，此时实际上只有原告参与其中。就疑难复杂案件而言，立案法官仅凭原告提供的行政诉状等材料，难以有效查清起诉期限是否适法，极易出现起诉期限不当适用的问题。根据《行诉解释》第69条第3款之规定，除非起诉条件的查明确有开庭审理的必要，人民法院不经开庭审理即可径行裁定驳回起诉。简言之，在庭前准备阶段，原被告是否参与以及参与程度由法院自行决定，具有较大的随意性。在开庭审理阶段，受前一阶段司法审查强度及方式的影响，此阶段对起诉期限审查仅存在理论上的可能性。起诉期限关涉行政相对人和利害关系人的诉讼权利，但现行审查模式具有较强的封闭性，当事人诉讼程序权利保障堪忧，阻碍法官查清是否存在耽误期间、提起诉讼的具体时间等问题。 四、对策：构建统一、规范的起诉期限司法审查机制 （一）宏观方向：遵循正当程序原则 正当程序原则的思想谱系可溯及1216年制定的英国大宪章，原指“刑事诉讼必须采取正式的起诉方式并保障被告接受陪审审判的权利”，后扩大适用范围为“剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈述自己意见并得到倾听的权利”，从而成为英美法中人权保障的根本原则。20世纪初，该原则逐步被适用于行政机关，避免偏私和听取意见是其最为核心的要素。应用在行政诉讼场域中，正当程序原则体现为公开审理、平等对待及辩论原则，意味着双方当事人参与程序不可缺位，利益相关方举证对抗不可减省。 如前所述，有的法官倾向于通过使用起诉期限来规避面对实体争议的审查。并且，对起诉期限的司法审查并非简单的起止时间计算，需要法官对起诉期限起算日和截止日进行精准认定，还需对是否存在可扣除期间等事项进行查明。因此，起诉期限的司法审查程序需在正当程序原则的指引下，充分考虑行政诉讼现实语境，作出科学理性的安排和调整，实现个案实体正义和程序正义的有机统一。具体而言，在起诉期限的司法审查中，应秉持法官不得拒绝裁判原则，杜绝利用起诉期限来回避作出实体裁判。坚持公开、公平、公正的原则，高度尊重当事人的主体地位，积极引导当事人表达自己的诉讼请求，对于当事人提供的关于起诉期限的证据效力给予明确说明，并就是否需要继续举证作出提示，使得当事人举证、质证充分，避免法院单方封闭式审查带来的负担和尴尬。 （二）中观考量：繁简分流视角下的起诉期限审查方式选择 1．立案阶段：简案速审。基于节约司法资源、提高诉讼效率以及防止滥诉的考虑，在立案环节对起诉期限的主动审查是必要的，但应限定在案情简单且属于当场可以判定是否超过起诉期限的案件。简言之，在立案环节，超过起诉期限不予立案的理由应当主要来自于原告方的自认，如原告已通过书面诉状方式明确表述了其知道行政行为作出的时间，原告对该超期的事实表示认可。 2．庭前准备阶段：普案慎审。对起诉期限的审查需要当事人进一步提交证据或者需要被告抗辩据以查明的案件，如是否存在扣除期间事实不清的，法院可以先行立案并移交审判庭审查。在庭前准备阶段，承办法官或者合议庭应当考量案件具体情况，科学合理地运用阅卷、调查或者询问当事人的方式，并结合被告提交的答辩状，对是否超过起诉期限进行细致审查，依法审慎作出是否超过起诉期限的判定。 3．开庭审理阶段：难案精审。开庭审理是行政诉讼的核心环节，不仅能够有效保障当事人诉讼权利和吸纳不满情绪，而且有利于提高裁判结论的正当性和可接受度。对于案情复杂或者新类型等繁难案件，若就是否超过起诉期限存在较大争议，法院不应在未开庭审理的情况下径行作出裁判。基于提升审判质量和诉讼效率的兼顾，笔者建议在开庭审理阶段率先对起诉期限的适法性问题作出审理，让双方当事人参与到对起诉期限问题的对抗辩论中，以两造对抗辩论的形式保障裁判结果的准确性和正当性。 （三）微观程式：起诉期限司法审查的具体思路 1．准确把握起诉期限适用的前提条件。受案范围、原被告资格、请求权基础、起诉期限是行政诉讼起诉条件的核心内容，并且这些起诉条件之间存在逻辑顺序。也就是说，法官应当按照前述起诉条件的先后顺序分别进行审查且认为符合条件后，才可以审查起诉期限是否适法的问题，不可随意颠倒，并且不同顺序的起诉条件不可同时适用，只能择一适用。另外，对当事人的起诉是否超过法定期限进行审查是人民法院的法定裁判职责，不得怠于履行。 2．精准固定被诉行政行为。明确被诉行政行为是行政审判的第一要务，亦是准确认定原告起诉是否超过起诉期限的关键因素。法官要恰当使用法律释明权，对于原告的诉讼请求出现不具体、不明确的情况时，施以相应的释明。具体情况包括：（1）对于当事人未书写诉讼请求或者诉讼请求明显错误、荒谬的情况，依照《行诉解释》第69条的规定，立案法官应当指定期间责令补正或者更正，否则不予受理或驳回起诉；（2）行政诉讼请求不明确时，通过与当事人谈话释明的方式，并结合当事人提供的行政诉状所反映的事实与理由，弄清当事人诉讼请求的含义以及对应的具体行政行为；（3）对于多个行政行为同案诉讼的情况，根据“一行为一诉请”的原则，及时向当事人及其委托诉讼代理人指出，要求其明确针对何种行政行为进行诉讼；（4）多个诉讼请求相互矛盾时，在尊重当事人意思自治的基础上，向其释明并要求当事人作出取舍。 3．甄别案件是否受起诉期限的限制。从行政诉讼类型角度分析，学术界和实务界对撤销诉讼、给付诉讼（包括课予义务诉讼和一般给付诉讼）应当适用起诉期限规定并无过多争议，但对确认诉讼是否受起诉期限的限制存在较大争议。一种观点认为，规定确认行政行为无效的案件不适用起诉期限，可能产生当事人提起确认无效之诉规避法定起诉期限。另一种观点认为，确认诉讼的裁判结果只是对本已存在的法律关系在认识上的争议而予以澄清和确认，不应当适用起诉期限的规定，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。笔者赞同确认诉讼不应当适用起诉期限的观点，但是诉的利益和诉讼的补充性规则认定标准模糊，可操作性不强，建议通过建立原告超期起诉提供证据制度的方式，反向督促当事人及时提起诉讼。 4．准确认定起诉期限的起算期日。“知道或者应当知道作出行政行为之日”不应被局限理解为仅知道作出行政行为，还要求行政相对人对行政行为的内容和形式具有一定认知，即能使原告确定该行政行为影响其合法权益，并知道可以通过提起行政诉讼的方式维护其合法权益。对此，笔者赞同肖泽晟教授的观点：起诉期限的起算日应为足以期待起诉人起诉的诉因出现之日，即起诉人知道或者应当知道行为主体、行为结果、行为的重要理由、具体损害等足以认定被诉行为违法并带来损害的关键事实之日。在“知道或应当知道”事实不清的情况下，应当作有利于原告的解释，有效维护当事人的合法权益。如房屋强制拆除案件中，要充分考虑强制拆除行为的特点和原告提起诉讼被告难确定、举证困难等客观现实，对起诉期限予以从宽掌握。 5．合理确定起诉期限的时长。不同的案件类型，适用不同的起诉期限时长。对于作为类案件，要注意审查行政行为作出的时间，以准确选择适用新旧司法解释关于起诉期限的不同规定。要着重考察是否明确告知原告起诉期限，据此选择适用6个月起诉期限或者1年起诉期限。不作为类案件自接到申请之日起2个月内不履行的，才开始计算6个月的起诉期限。相对人不知道行政机关作出的行政行为内容的，才能适用5年或20年的最长起诉期限。 6．查实原告提起诉讼的时间。在计算起诉期限时，当事人提起诉讼的时间为截止点。在审查当事人提起诉讼的时间时，不能简单、机械地以行政诉状中载明的时间为准，要在充分听取当事人意见的基础上，结合在案证据，查实当事人提起诉讼的时间，确保客观性和公正性。 7．检索是否存在可扣除的耽误期间。在认定是否存在可扣除的耽误期间时，法官应当科学把握以下3个标准，并综合权衡原告延迟起诉的理由和成本作出判定：（1）不可避免性，即耽误事由的发生一般人即使注意也无法避免; （2）原告不存在过错，即当事人对延期起诉不存在故意和过失; （3）因果关系不可阻断性，即耽误事由的发生与起诉期限经过事实间的因果关系不可阻断。 8．依法作出是否超过起诉期限的裁判。法官根据具体案情，结合双方当事人举证质证情况，对是否超过起诉期限作出充分的裁判说理，让当事人充分知悉法官内心确信形成的过程，确保裁判结果的客观性和正当性。 输 |
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