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来源：中毅法律咨询
核心问题 行政执法过程中，采取的行政强制措施、行政处罚的种类，在《行政强制法》《行政处罚法》中均有相对明确的列明，但同时也保留了兜底条款，即其他法律法规规定的处罚或强制种类也存在。由此，导致了一些行政执法人员针对相关法律法规中的出现的某些行政行为的性质产生了疑问，无法明确到底是属于行政处罚措施还是行政强制措施，甚至行政强制执行。 例如，在《中华人民共和国水法》第六十九条中规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流 域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的。 上述规定中出现的责令停止违法行为，在很多法律法规中也经常能够见到，对于该行政行为是属于行政处罚还是行政强制的问题，本文作者进行相关论点阐述和论证。 行政处罚的定义 行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。 行政处罚的种类有：1、警告、通报批评；2、罚款、没收违法所得、没收非法财物；3、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；4、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；5、行政拘留；6、法律、行政法规规定的其他行政处罚。 因此，行政处罚的种类有了相对明确的列举，而在最后一个种类“法律、行政法规规定的其他行政处罚”属于兜底条款。即给处罚种类的设定预留了空间。 行政强制的定义 行政强制中包括行政强制措施与行政强制执行。 根据《行政强制法》第二条规定， 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 行政强制执行属于最后的执行手段，相对很好理解。因此，需要分析行政强制措施是重点，在此，对于行政强制措施已经做了明确的定义，即对人身、对财物进行的控制性行政行为。 信春鹰《行政强制法释义》[第8页，法律出版社，2011版]中，对行政强制的特点进行了总结：包括行政性、服从性、物理性、依附性等。其中，他对物理性特点有如下解释：物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令相区分。 《行政强制法》第九条规定了，行政强制措施的种类： （一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。 责令停止违法行为是 行政处罚吗？ 笔者认为，责令停止违法行为不属于最终性处罚内容，即不应作为一种行政处罚种类，但属于作出行政处罚过程中的前提行政行为。 相关案例 安徽省安庆市中级人民法院 【(2017)皖08行初42号】 对于该案件，法院裁判认为，关于桐城市城管局作出的责令停止违法行为是否属于行政复议范围的问题。责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。 责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。 因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。 相关案例 最高人民法院行政裁定书 【（2018）最高法行申4718号】 法院认为，本案争议的焦点为山东省淄博市住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚，即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。 首先，责令改正（或者限期改正）与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。 其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。 第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。 第四，两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。 综上，责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为。 结论：责令改正不属于行政处罚 责令改正或限期改正违法行为内容主要为责令相对人限期拆除所有构筑物及附属设施，恢复原状，实际效果等同于行政机关作出的限期拆除的行政决定，除了程序性告知外，还为相对人设置了积极的作为义务，且该义务具有被强制执行的可能性，属于对相对人不利之处分，该行政行为一经作出，其对相对人的不利影响已经产生，具有终局性的法律效果，故应当赋予相对人独立的诉权，属于可诉的行政行为，以救济其可能受损的合法权益。 此外，从责令停止违法行为是否可诉的角度，争议相对较小，即一般认同对该行为，行政相对人可进行行政复议或诉讼。但不能认定为属于行政处罚的一个种类。而且一般行政程序中，向相对人下达的该类文书大多是“责令停止违法行为通知书”，从文书形式上就属于通知类型，而非决定类型。 责令停止违法行为 是否属于行政强制？ 依据行政法理论常识责令停止违法行为必然不属于行政强制执行，那是否属于行政强制措施？ 从上文中行政强制措施的定义，及其特征和对强制措施在行政实践中的操作和理解，同时也不在行政强制措施的种类当中。 观点 如有更深入论点看法或不同的理解或建议，请在评论区留言，欢迎一同探讨。 |
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