有力的要素保障 有效的空间治理——聚焦八个典型省份国土空间用途管制实践创新

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自然资源部组建以来，我国国土空间用途管制实现了从无到有、从土地到空间的历史性突破，覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全流程用途管制制度体系初步形成，统一实施国土空间用途管制取得阶段性成就，特别是土地要素保障政策措施更加完善，国土空间治理能力不断提升。与此同时，国土空间用途管制有效解决了地方政府和企业反映的一些难点问题，有力推进了各类投资尽快形成实物工作量，为经济社会高质量发展提供了坚实保障。特别是上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、重庆、云南等八个典型省份，其实践创新为各地提供了有益借鉴。

深化改革创新 构建统一的用途管制制度

制度是基石。近年来，各地持续深化改革创新，以国土空间规划为引领，从深化土地管理制度改革、完善用途管制政策、加强相关法律制度建设等方面，夯实国土空间用途管制的制度基础。

在此过程中，持续深化改革，加强土地管理既是焦点，也是着力点。江苏省立足“两统一”核心职责和新时代新征程自然资源工作定位，在国土空间准入阶段，落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度和生态环境保护制度，统筹推进高质量发展和高水平保护。云南省在突出耕地保护、守护用途管制核心的同时，全面开展征地“标准化”建设，规范土地征收行为。广东省着力完善土地利用计划管理制度，健全重大项目服务保障机制，推出关于严格耕地保护、严控“三区三线”等6份重要文件，并加快制定全域土地综合整治“1+1+N”政策体系。

值得注意的是，浙江省积极探索从土地用途管制向国土空间用途管制转变，加快推进规则、规制、标准、技术体系建设，重点探索全域全要素管制规则，切实提高空间治理能力水平。当地积极承接自然生态空间用途管制国家试点、长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点，组织开展农业空间用途管制省级试点，建立大运河核心监控区管控制度，编制省国土空间用途管制规则，制定7个一级、24个二级管制分区的管控要求，将用途管制制度扩大到全域国土空间。

与此同时，各地完善用途管制政策加强支撑，保障制度落地见效。浙江省坚持增存并举算大账，以资源利用方式转变引导城镇建设内涵式发展，对地方通过存量土地处置方式获取的新增计划指标，一分不留、全额返还；对深入推进旧城镇旧厂房旧村庄等低效用地再开发，在省级基础指标中安排一定比例新增奖励。近5年，浙江省土地供应中存量占比稳步提高。

为强化耕地保护源头防控，江苏省明确在联合选址选线、严格项目准入工作中，将减少占用耕地和永久基本农田作为重要参考因素，已批新增建设用地涉及耕地数量从2018年的12.35万亩下降至2023年的7.68万亩，通过增减挂钩拆旧复垦新增耕地面积46.31万亩，有效遏制了耕地减少趋势。该省落实全面节约战略，规范推进批而未供和闲置土地处置，严格落实增存挂钩奖惩机制，推动存量换增量，新增建设用地占供地面积比重从十年前的65%下降到目前的39%。

云南省通过建立征收程序标准化、补偿标准规范化、文本资料统一化、征收流程系统化、数据共享网络化、批后监管常态化、用地服务前端化的“七化”机制，实现了前期工作、审查报批、批后实施无缝衔接和有效监管，有力推进用地报批进度，切实维护群众权益。在此基础上，该省全面落实占补平衡，连续两轮实施补充耕地“三年行动”计划，目前已入库补充耕地项目1484个，新增补充耕地数量27.79万亩、水田规模35.19万亩。同时，该省创造性开展“干部规划家乡行动”，联合省委组织部等9部门，持续三年、动员全省12.6万名各级干部，累计投入20.7亿元，全面完成全省12370个行政村的实用性村庄规划编制审批、实现全覆盖。

云南省自然资源厅保障大理至攀枝花铁路项目施工现场。云南省自然资源厅供图

重庆市积极探索土地管理制度改革，细化落实增强对优势地区高质量发展保障能力的实施意见的操作细则；围绕筑牢长江经济带重要生态屏障，研究优化生态保护红线内外管理方式；聚焦优化营商环境，研究统筹规划用地“多审合一、多证合一”和工程建设领域审批制度改革。

一些地方还将实践中的成功做法和经验，主动及时上升为法律制度。浙江省强化规划实施和用途管制法治保障，大力推进“浙江省国土空间规划条例”立法工作，并纳入2023年一类立法计划，“分区准入+约束指标”管制、规划用地“多审合一、多证合一”、存量用地更新等改革实践将写入法条。湖南省聚焦规范管理，完善底线约束制度，省人大审议通过《湖南省实施土地管理法办法》，将涉及耕地的农用地转用权限上收至省政府；推出居民自建房安全管理规定，统一乡村规划许可、建设工程规划许可等用途管制职能；制定生态绿心地区保护条例，规定项目准入、用地审批等管制要求。

健全管制方式方法 全力保障重大项目用地

发展才是硬道理。各地自然资源部门全面贯彻新发展理念，统筹高质量发展和高水平保护，在严守资源安全底线的同时，健全用途管制方式方法，全力保障重大项目合理用地需求。

深化计划管理和用地审批改革，成为国土空间用途管制的一大亮点。云南省坚持“要素跟着项目走”，搭建重点项目用地保障系统，将全省10978个项目纳入保障库，统筹资源要素，分类保障用地需求，分级落实保障责任。该省持续开展三轮要素保障“百日攻坚”行动，建立定期调度、集中会审、一线服务、以审代训、跟踪跟办“五个机制”，7231个重点项目用地及时保障。2018~ 2023年，全省获批新增建设用地169.26万亩，土地要素保障工作得到国务院大督查组和省委、省政府肯定。其间，该省建立实施重点项目用地告知书、工作协调会、报批催办函的“一书一会一函”制度，将串联审批改为并联审批，将处室会审改为集中审查，审批质量和效率大幅提升。

江苏省全面优化流程、提高效率，形成“项目跟着规划走、要素跟着项目走、新增跟着盘活走、分配跟着效率走”的管理模式。该省开展要素保障护航行动，紧盯经济形势变化和宏观政策走向，在用足用好自然资源部关于加强用地用海要素保障各项政策措施的同时，连续三年在省级层面出台40余条细化措施。近两年，全省保障各级重大项目22309个、拉动投资达10.35万亿元。2022年，报国务院审批项目的省级审查时长较原来缩减54.8%、报省政府审批项目的审查时长较原来缩减45.8%。

今年6月，江苏省自然资源厅、省发展改革委、省交通运输厅等部门在苏通第二过江通道建设项目现场开展联合选址选线论证。江苏省自然资源厅供图

福建省突出机制创新，强化信息共享，将全省2021年以来的6767个重大项目纳入清单重点跟踪。在此过程中，该省推动要素保障质效“双增”，用地审批时限缩短至4个工作日以内，营商环境更加优化，实现项目选址、踏勘论证、节地评价“多论合一”，论证时长从30天压缩到10天，用地预审与规划许可事项办理时间比法定时限缩短60%以上。

重庆市推动“计划指标跟着项目走”，完善重大项目用地保障机制，通过积极推进规范化标准化建设、强化协调和调度保障等举措，促进土地要素规范高效配置，重大项目用地审批时长缩减40%以上，其中，成渝中线高铁先行用地项目从县级申请到自然资源部批准仅用时3天。

在强化要素保障的过程中，各地还强化预审对项目用地的准入把关。云南省突出严格节地论证，合理管控规模，出台节约集约用地论证分析专章编制与工作指南，促进项目合理选址选线。云南省节地案例库已收集4个大类29个优秀节地案例，并积极推广节地技术和节地模式。2023年，该省共核减42个重大项目不合理用地5732亩。湖南省自然资源部门与省发展改革、能源、交通、水利、住建、林业等部门联动，建立重点项目要素保障定期会商、联合选址选线等机制。重庆市积极改进用地预审工作，提升空间准入质效，推行“多论证合一”。该市根据自然资源部印发的工作指南，统一编制基础设施项目节约集约用地论证分析专章，预审材料编制及报批周期由三四个月压减到一两个月；建立项目空间协同论证机制；免费提供的国土空间用途管制红线智检服务，自2020年上线以来已使用28.66万次，帮助协调解决项目前期空间矛盾。

与之同步，规划用地“多审合一、多证合一、多测合一”改革持续深化。上海市以“多规合一”为基础，构建“多审合一、多证合一”的主线审批框架，开展多测合一、区域评估、用地清单制等辅线事项改革，探索“交地交证、竣工交证、交房交证”，深化项目建设全生命周期不动产登记服务。重庆市落实自然资源部改革要求，合并规划选址和用地预审、建设用地规划许可和用地批准，办理时限分别由法定40个工作日压减到10个工作日；鼓励同步核发规划许可，对带方案出让用地的工业、仓储项目实行建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、不动产权证和基坑土石方施工许可证合并办理，实现“拿地即开工”，此举可为企业节约3个月以上时间。江苏省规范规划条件确定、建设用地规划许可、建设工程验线等7个规划实施管理事项，统一办事指南、管理流程、审查要点，打造审批规范化、流程标准化、服务高效化、办事便利化的规划实施管理新模式。

加强用途管制监督 维护自然资源管理秩序

敢于善于监督，才能牢牢守住底线。在依据法定规划实施用途管制过程中，为解决个别地区重审批轻监管、只管合法不管非法、只备案不检查等问题，不少地方在优化要素供给的同时，进一步强化事中事后监管，“用”和“管”同向发力、齐头并进。

江苏率先建立全省规划用地“一书三证”（建设项目选址意见书，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证）在线监管平台。各地在审批流程结束后按照全省统一的格式录入许可信息、完成证书配号、打印并生成二维码作为防伪标识，解决了长期以来省级难以掌握具体许可信息、缺乏统一管理手段等问题。

为强化部门协同形成工作合力，江苏建立了省级用地审批部门联席会审制度，成立了由省长任组长、12个省级部门参加的领导小组，委托下放省级农用地转用和土地征收、城乡建设用地增减挂钩审批权，确保用地审批权“放得下、接得住、管得好”。该省连续4年在自然资源部用地审批“双随机、一公开”抽查中处于第一档位。在生态空间监督管理方面，江苏省自然资源厅联合省生态环境、林业部门出台加强生态保护红线管理的省级贯彻落实意见，进一步明确涉及生态保护红线项目，特别是不涉及新增用地用海用岛项目的准入要求、认定和论证流程，厘清了各级政府及相关部门监管职责；在生态保护红线外划定省级生态空间管控区域，确立其在国土空间开发保护中的优先地位，充分发挥用途管制空间管控和空间治理的双重功能。此外，江苏厅提请省政府出台大运河江苏段核心监控区管控办法，划定3100平方公里管控区域，实行正负面清单准入管理，率先将差异化、梯度化管控措施纳入用地审批及规划“一张图”，并督促指导沿线8市因地制宜编制市级管控细则，形成“1+8”管控格局。

云南省在强化执法督察方面，强力推动用地违法违规问题整改攻坚行动，省级建立通报、挂牌、约谈、冻结、问责“五项机制”，全省违法占用耕地比例逐年下降，历年督察发现问题整改销号比例达80%。同时，为了加强协同监管，云南省自然资源部门与省纪委监委、检察院、公安厅制定协同监管文件，强化行刑、行纪衔接，对重大典型案件采取直查直办，对违法行为形成强大震慑。

近年来，浙江省积极探索全域全要素管制规则，构建全链全周期数治体系。该省高标准推进自然资源部用途管制数据规范和监管系统建设双试点，围绕全周期5个阶段6个事项，迭代“浙地智管”应用场景，构建用途管制监管系统，实现审批智能化、管制协同化，事项全覆盖、环节全覆盖、流程全覆盖，用户体系统一、数据体系统一、指标体系统一、核验规范统一。

湖南省聚焦监督管理，构建完善数字监管体系。一方面，建好规划“一张图”。在四级三类国土空间规划体系基本建成的基础上，省级制定了78个专项规划目录清单，实现省、市、县三级耕地保护专项规划全覆盖，形成耕地保护目标、后备资源、恢复属性地类等规划图层。全省已编制村庄规划1.8万个，基本划定村庄允许建设边界；汇集形成自然保护地、风景名胜区、水源保护地等规划管控图层。另一方面，管好计划“一本账”。该省建立计划指标管理信息模块，统筹新增建设用地、“增减挂钩”、耕地占补平衡计划。各类用地计划与用地审批系统实时联动，对各地用地规模实行动态监管。耕地占补平衡指标基本实现国、省、市、县四级联动更新。同时，用好监测“一张网”。湖南还建立了国内领先的“天空地网”综合监测体系，在全省0.5米分辨率卫片数据年度覆盖的基础上，2米卫星影像基本实现月度更新；20401个铁塔摄像头，覆盖省域3600万亩耕地、1.1亿亩林地，并对推填土、工程车、坑塘水面等智能识别，实现地表变化感知数据与规划用地管理数据实时联动、叠加分析，全面提升目标地块用途管制全链路跟踪监管能力。

完善技术标准 加快用途管制数字化转型

高水平的用途管制，数字化是必由之路。近年来，多地以自然资源“一张网”、国土空间规划“一张图”、国土空间基础信息“一个平台”为支撑，加快用途管制数字化转型，对所有国土空间用途变化实行动态监测、评估和预警，促进国土空间合理开发利用。

上海市以规划和自然资源改革推进信息系统整合融合，加强数据赋能，提高工作效率。一是以规划和自然资源管理逻辑引领信息系统建设逻辑。梳理规划和自然资源管理的业务板块，以及各项业务事项之间的管理逻辑，明确“业务流、数据流”。二是以业务架构重组倒逼信息系统重组。开展信息系统整合融合，打造“一厅八室”（即统一的门户以及“大规划”“大土地”“大项目”等8个功能模块），将过去分散、单一的审批行为集成起来，提升了审批效能。三是以数据治理水平提升驱动管理服务水平提升。创新智能申报和审批服务，试点规划审批自动核算，提升审批效率与智能化水平。

江苏省在深化土地利用计划和用地审批制度改革过程中，坚持全面优化流程、提高效率，实现用途管制从“数字化”向“数治化”转型。为创新技术手段提高办事效率，江苏搭建省级建设用地审批监管系统，实现数据规范统一核验、智能辅助统一规则、大数据平台图形比对核查、监测监管常态有序；建立空间规模和用地计划数据库自动验证核减，实现网上组卷、审查、批准、公开“一站式办理”。同时，该省依托“慧选址”App提前介入强化项目联合选址选线，确保当年具备落地实施条件；依托“重保服”App实现平板、手机等移动设备一键“轻松点”，随时填报信息、调度进展；依托“苏地慧管”系统对全省重大项目空间范围跟踪调度，实现“一网感知、一网统管”。

福建省以空间地理、自然资源为根基和载体，把用地网络审批作为“数字福建”主干工程，走出了一条省级统建用途管制系统的福建模式。该省坚持高标准打造用途管制“云、数、智、链”多功能应用场景：“云”上管理，实现用地审批网络化，构建材料组卷、多节点指导、远程报批、系统自检、监管决策、信息公开等一体化功能，做到各级用地同标准受理、无差别审查、全程化网办；“数”上应用，实现规划许可数字化，构建统一配号、系统核验、在线制证、证书查验等功能，并全面对接项目主管部门的选址立项等信息系统和工程建设项目审批等平台，确保信息上网、数据共享、数字监管；“智”上赋能，实现审查核验智能化，构建用途管制“一张图”，汇集“三区三线”、现状调查、详细规划和不动产权属等108类自然资源数据，建立各类保护地、农村风貌、污染地块、专项规划等行业数据库，并设置用地、规划许可智检功能，最大限度做到“机审”替代“人审”；“链”上闭环，实现监管决策可视化，绘制用途管制“数字化脸谱”，形成从预审选址到规划核验的全流程监管链条，并拓展到土地登记、执法监管、阳光规划等领域，确保一码溯源、一链查询、一屏统览，共21类101项数据自动纳入省委省政府经济社会运行监测平台，供经济形势分析决策参考。

湖南省聚焦要素保障，积极开发智慧应用场景。一是智慧选址系统。以实景三维为底图，集成129个图层数据和交通、能源、水利项目设计规范，自动实现土地、规划、生态、资源等9大评估，智能估算桥隧比、挖填方、拆迁量等相关参数，为项目选址提供了可视化、可量化工作平台。二是智能问答系统。基于人工智能、知识图谱技术，将1000多份法规政策要点进行大语言模型训练，基本实现要素保障政策生成式AI（人工智能）问答。三是智能组卷系统。将预审选址、土地征转等审批事项涉及的37类文档、证照细化为600多个审查要素，自动开展图形分析、生成报批模板，提高全系统用地组卷质量。四是智能调度系统。贯穿项目策划、预审选址、征转供应、登记发证等环节，实现对项目报批及建设进展的跟踪服务、动态调度。

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来源：《中国自然资源报》