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周曼（南昌大学主义马克思学院教授） 曾智勇（南昌大学法学院硕士研究生） 民办教育是我国教育体系之重要补充，规范民办学校对于保障教育体系安全、维护师生权益、促进社会和谐具有重要意义。2018年最后修订的《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）第十条第三款规定，民办学校应当具备法人条件。2021年修订的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促法实施条例》）第五条规定，国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。此类条款都规定了民办学校的筹设方式及其审批时限。但是当前有关民办学校的法律法规都尚未规定，筹设期内民办学校以何种法律地位去从事筹设行为，如筹办场地、招聘人员以及对第三人产生的债权债务关系如何处理等问题。对于筹设期内民办学校的法律定性尚不明确，以及在此期间内所产生的责任如何划分也存在一定模糊地带。为准确适用法律规范，有必要厘清其背后所蕴含的法理基础。 （一）筹设期内民办学校概念及特征 筹设期内民办学校这一概念最早出现于2002年通过的《民办教育促进法》，其为民办学校取得法人资格前存在的临时性组织体，厘定其含义及性质对于规范筹设行为具有重要意义。筹设期内民办学校概念应明确以下几个方面： 第一，从时间上来界定。《民促法》第十条规定，民办学校应当具备法人条件。其作为一个法人组织，唯有符合法人登记之一般条件才能成为民事主体。根据我国现行《民法典》，法人的设立阶段是没有期限的。但由于民办学校其教育行业之特别性，《民促法》第十四条规定，筹设期不得超过三年，这就在时间节点上确立了其存续期间。因而，本文认为筹设期内民办学校的存续应该始于举办者形成合意决议筹建，终于申请正式设立获得批准之日。 第二，从目的上来界定。《民促法》第十九条规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。在现行分类管理模式下，筹设期内民办学校以营利性或非营利性民办学校设立登记为最终目的，而其本身的存在只是为取得法人资格临时存在的。随着法人资格的取得或者筹设期届满，其自然归于消灭。 第三，从民事能力上来界定。筹设期内民办学校当属于设立中的法人，而对设立中的法人民事能力问题上，存在着较多的争议。在我国目前的法律中，没有赋予其民事主体地位。设立中的法人作为法人组织的前置形态，其在权利能力、行为能力、责任能力上与真正的民事主体法人是存在差异的。但设立中的法人需完成设立工作，必然会开展一些必要的民事活动，产生民事权利义务关系。 综上所述，本文认为筹设期内民办学校是指民办学校设立登记过程中，存续时间为获得筹设批准书至完成设立登记，由一定人员、财产组成的具有一定民事能力，但不具备独立承担民事责任的一种过渡组织体。 （二）筹设期内民办学校的特征 综合起来，筹设期内民办学校具有以下特征：第一，目的的唯一性。筹设期内民办学校存在的唯一目的在于获得办学许可证，且因该目的的完成而归于消灭。第二，名义的独立性。筹设期内民办学校以团体的名义而不是个人的名义对外参与民事活动，产生相应的权利义务关系。第三，活动的非营利性。筹设期内民办学校以学校获得法人资格作为唯一的目标，其在此阶段从事的筹设行为应当是非营利的。第四，存在的过渡性。筹设期内民办学校始于举办者向审批机关提交筹设所需相关材料，终于审批机关颁发办学许可证抑或审批机关不同意筹设，是一种过渡性的组织形式。 二、筹设期内民办学校之法律问题 本章探讨筹设期内民办学校的相关法律问题。筹设期内民办学校实际上参与民商事活动产生一系列的权利义务关系，如何平衡包括筹设期内民办学校、举办者、第三人在内的合法权益，首先取决于筹设期内民办学校是否取得应有的法律地位，是否具有必须的民事能力。筹设期内民办学校作为设立中法人的一种形态，其既有设立中法人的共性，又有其特性，故本章参照设立中的法人对其权利义务关系厘定。 （一）筹设期内民办学校之法律属性 参照世界各国对于设立中的法人学说，主要有以下三种学说。一是无权利能力说。该学说认为法人是自成立之日起方可具有民事能力，而设立过程中是不具备民事能力的，设立中的法人应当属于无权利能力的组织体。二是非法人组织说。这一理论认为，设立中的法人是设立人的集体，虽不具有法人资格，却具有一定的民事能力，能够从事一定的民事行为，且以其设立人的出资为限对外承担民事责任。三是合伙说。该学说将设立中的法人视为设立人为达到取得法人资格的目的而从事一系列行为的合伙组织。此学说认为任何以设立中法人名义发生的法律关系，本质上是发起人与第三人之间的法律关系，法律责任直接归于发起人。 笔者认为从实践出发采用非法人组织说更符合现实情况。《民法典》第一百零二条规定，非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。筹设期内民办学校作为设立中法人的一种形态，完全符合非法人组织基本特性。一是从设立来源来看，筹设期内民办学校是根据《民促法》向有关行政部门申请筹设的，具有合法性；二是从组织形式看，筹设期内民办学校是举办者的集合，具有明确的目的，且以组织体的意思表示而非个人对外发生民事法律关系；三从民事能力来看，其具有一定的民事权利能力和民事行为能力，但不具备民事责任能力，在责任承担方面仍以举办者为责任主体。 （二）筹设期内民办学校之现存问题 随着新修订《民促法》及《民促法实施条例》的落地，民办学校如雨后春笋般涌现，根据教育部发布2022年全国教育事业发展统计公报，民办普通高中4300所，比上年增加292所，民办中等职业学校2073所，比上年增加95所。民办学校由于其教育关乎国民生计之特殊性及筹设周期长等特性，在筹设期间存在许多亟待解决的问题。 第一，申请登记随意性。为促进民办教育之发展，地方政府会给予民办学校一定税收优惠及政策扶持。一般来讲，申请登记非营利民办学校的扶持力度往往大于营利性民办学校。在这一政策导向下，举办者大多愿登记成非营利性民办学校。筹设期内民办学校是尚不具备法人资格，原则上，在此期间内从事的所有行为都是以取得办学许可证为目的。但为获得政策福利、税收优惠，一些以营利为目的的举办者也登记为非营利性，这就导致了分类管理模式名存实亡。 第二，组织模式松散性。筹设期内民办学校不同于取得法人资格的民办学校，具备完整董事会、理事会等完备的组织架构，其虽名义上作为一个组织体，实际上其内部缺乏制约性与纪律性，举办者之间的约定仅表示对学校成立这一目的的同一性，但并不具有法律之强制性，难以规范举办者所有之行为。 第三，举办者变动性。根据新修订的《民促法》规定，民办学校的举办者是社会组织和个人两大主体，举办方式有单独或联合举办。从出资方式看，联合举办还可分为国内出资与外商投资，外商投资筹设的民办学校还受到一些政策性条款限制。这就意味着不同的举办者筹设程序是有差异的。然而筹设民办学校最长可达三年，在此阶段内，初始举办者就可能因为各种原因发生变动。因此，筹设期内民办学校举办者是流动的，不稳定的，这也导致其筹设行为的多变性与复杂性。 三、筹设期内民办学校之行为归责架构 筹设期内民办学校存在的唯一目的就在于取得法人资格，举办者在此期间内会从事一系列筹设行为以期达到法人成立的目的。前述将筹设期内民办学校法律属性定义为非法人组织，即其具有一定的民事权利与民事行为能力，但并不具有法人意义上的责任能力，也就是说其产生的任何法律后果无法以独立资格自行承担。在此意义上，厘定筹设行为法律责任归于何主体具有重要意义。本章从合同形式相对性角度分析其责任承担，主要有以下三种： （一）以筹设期内民办学校名义与第三人签约 根据《民促法》第十四条规定，举办者应当提交相关材料获得筹设批准书后，方可进行筹设行为以达到正式设立的目的。这就意味着经过筹设登记后，筹设期内民办学校取得了主体资格。在此阶段，按照举办者的约定具有执行权的举办者就可以筹设期内民办学校名义进行设立行为。按照合同的相对性原理，以筹设期内民办学校名义签订的合同，其法律责任承担归于筹设期内民办学校。 诚然，在责任承担方式上，此阶段的民办学校是内外有别的。在外部关系上，在民办学校尚未取得法人资格时，合同相对人可以请求筹设期内的民办学校承担法律责任，举办者承担补充责任；从理论层面来看，此责任承担方式是相对人对于筹设期内民办学校享有债权，筹设期内民办学校也对其举办人享有债权，这就可视为相对人代位执行举办者的财产。从实践层面来看，筹设期内民办学校属于非法人组织，根据《民法典》第一百零二条之规定，非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。在内部关系上，举办者之间承担按份的无限连带责任。各举办者通过订立联合办学协议进行筹设民办学校，其本质上属合伙关系，故举办者之间有约定从约定，无约定按法定相互之间皆具备追偿权。 （二）以民办学校独立法人资格与第三人签约 原则上，举办者不可以未成立之民办学校与第三人发生任何法律关系，但现实中举办者为赢得相对人之信任，以期缩短筹设期更快取得民办学校独立法人资格，在订立合同时直接以民办学校名义进行。在此种情况下，讨论责任承担问题可分为两种情况。 一是相对人知情。倘若相对人在订立时已明知民办学校处于筹设阶段不具备独立法人资格，仍与具有筹设执行权的举办者签订合同，以期待获取后续利益。在此种情况下，相对人签订合同是其真实意思表示，不存在被欺诈的情况，故相对人明知存在风险仍发生法律关系则需自行承担后果。 二是相对人不知情，即在签订合同时是善意且无过失的。此种情况下，具有筹设执行权的举办者本负有告知合同相对人学校真实情况之义务，却并未履行该先合同义务，致使相对人陷入错误认识。此时相对人享有选择之债，既可主张因缔约过失而产生的债权，又可类推适用无权代理之规定向举办者主张权利。根据《民法典》第五百条之规定，相对人可以基于此主张信赖利益损失，要求举办者承担缔约过失责任。同时，举办者以未设立的民办学校与相对人订立合同，可类推适用无权代理之规定，相对人亦可请求该举办者履行债务或损害赔偿。类推适用无权代理可以极大地保护相对人之利益，其实现债权可能性增加。其一，相对人可等待筹设期内民办学校正式设立完成取得独立法人资格，而后向催告具有独立民事责任能力的民办学校追认筹设行为内产生的债权，从而得以实现权利；其二，在筹设完成的具备独立法人资格的民办学校拒绝追认时，转而请求具有执行事务权的举办者履行债务或者就其受到的损害请求赔偿。 （三）以举办者自己名义与第三人签约 依据合同相对性原理，举办者以个人名义从事筹设行为，作为合同的一方当事人理应承担责任。《民法典》第七十五条规定，设立人为设立法人以自己名义从事的民事活动所产生的民事责任，第三人有权选择请求法人或者设立人承担。此条款从一般法角度规定了举办者以自己名义与第三人订立合同之法律责任承担，但由于民办学校体量大、性质特、牵扯大的特殊性，笔者讨论成立后的民办学校对其举办者先行筹设行为是否具有确认权。民办学校作为独立的法人是否需无条件承受筹设期内举办者进行的民事行为所产生的责任。例如，甲乙联合办学，同时约定甲乙都具备执行权，甲与A租赁公司约定租赁B场地，乙与C租赁公司约定租赁D场地，二者都约定租赁费用有成立后的学校承担，在此种情况下是否违反法人之真实意思表示，有待商榷。同时，此举严重伤害独立法人资格民办学校之自身利益。从法理角度而言，举办者所进行的所有筹设行为都旨在为民办学校抑或筹设期内民办学校创设权利义务，但并不使之直接承担义务，是涉他合同中的真正利益第三人合同。赋予筹设期内抑或是成立后的民办学校确认权对于界定该组织体举办者之间权利义务关系意义重大，故笔者认为设立后取得法人资格的民办学校应当享有确认权。若筹设期或成立后的民办学校拒绝，则其意思表示为不欲享有合同利益；若接受也不等同于确认，接受亦可仅表示愿意接受合同利益，并不当然承担合同责任。在此意义上，筹设期内抑或成立后的民办学校才能充分意思自治，更好地保障自身组织体之权利。 结 语 本文在现行分类管理模式下讨论筹设期内民办学校之涵义及其法律性质，以期为民办教育的稳定和发展提供一些建议。参照各国关于设立中法人的学说，对于筹设期内民办学校这一具体形态的设立中法人进行法律定性，以期规范其筹设行为及分析其相关的责任归属。其从设立来源来看，具有合法性；从组织形式看，为举办者的集合，具有明确的目的，且以组织体的意思表示而非个人对外发生民事法律关系；从民事能力来看，其具有一定的民事权利能力和民事行为能力，但不具备民事责任能力，在责任承担方面仍以举办者为责任主体。综合其特征来看，采用非法人组织说定义其法律性质更为适宜。 对于筹设期内民办学校法律性质定性后分析其责任归属问题，笔者从三个角度对其进行分析，一是以筹设期内民办学校名义与第三人签约，筹设期内民办学校为非法人组织在具有民事主体资格，故具备一定民事能力。同时结合《民法典》关于非法人组织责任划分，确定其财产不足以清偿时，举办者承担补充责任；二是以民办学校独立法人资格与第三人签约，举办者直接以尚不存在的具有独立法人资格民办学校与第三人签订合同。在此情况区分相对人是否知情，相对人知情则自担风险。相对人不知情的且已尽合理审查义务则具备选择权，可选择举办者承担缔约过失责任，抑或类推无权代理要求举办者承担继续履行或赔偿损失；三是以举办者自己的名义与第三人签约，此种情况第三人享有选择权，可选择举办者抑或成立后具备独立法人资格的民办学校承担。笔者认为，应当进一步细化讨论，成立后的民办学校是否具备确认权。倘若出现举办者筹设过限问题导致不符合学校利益之情形，一味要求继受先行为不合时宜，故笔者认为在第三人享有选择权的基础上，民办学校也应当享有确认权。 本文系江西省高校人文社会科学研究规划项目：《基于PPP模式的民办教育发展研究》，项目编号，JY22103；江西省高等学校教学研究省级重点课题，《新时代立德树人背景下法学实践型人才培养模式创新研究》，项目编号：JXJG-21-1-8；江西省2023年度研究生创新专项资金项目，《筹设期内民办学校之法律定性及其责任研究》，项目编号：YC2023-S027。 |
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