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作 者 简 介 SGLA  黄哲 中联律师事务所 大连办公室 高级合伙人 邮箱： zhe.huang@sgla.com 执业领域：公司法律事务、民商事法律事务、建筑与房地产法律事务 SGLA  李家胜 中联律师事务所 大连 律师 邮箱： jiasheng.li@sgla.com 执业领域：房地产与建设工程、公司商事、财税法 近年来，随着政府土地督查和审计的不断强化和深入，出现了大量政府土地主管部门因开发建设单位增加容积率而要求开发建设单位补缴土地出让金的案件。近期，笔者及团队律师受某房屋开发公司（以下简称“A公司”）的委托，代理了一起行政机关要求A公司补缴增容部分土地出让金的案件。目前，该案件经过行政复议、行政诉讼一审、二审，最终人民法院判决撤销了行政机关作出的自然资源征收决定和行政复议决定。现笔者结合该案件情况，就国有建设用地容积率调整引发土地出让金补缴有关法律问题进行分析如下： 一、案 情 简 介 2006年9月，某市城乡管理局发布棚户区改造项目挂牌公告，A公司参与竞买。同年11月，A公司中标并与市城乡管理局签订了《履约保证书》，同时与市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，确定A公司以5252万元竞得该地块棚户区的开发建设，其中土地出让金1995万元。项目规划总体要求为：用地面积80462平方米，建筑面积18万平方米，容积率≤2.2。2008年3月，该市规划局向A公司审批核发了“规划设计蓝图”。按照该蓝图记载，该项目总建筑面积调整为202985.6平方米，容积率调整为2.52。 2009年7月，该市人民政府依据甲评估公司作出的估价结果作出《关于房地产开发项目补交相关费用的通知》，要求A公司对案涉项目补缴增加容积率部分土地出让金290.18万元。A公司收到上述通知后，于2009年10月进行了补缴。2017年10月，因相关部门要求该市人民政府对案涉项目应补缴的土地出让金重新进行测算，并按测算结果予以追缴。2023年2月，该市自然资源局又委托乙评估公司对案涉项目调整容积率补缴土地出让金进行估价。估价结果为：补缴地价款1214.78万元。 2023年7月，市自然资源局向A公司作出《自然资源征收决定书》，决定内容为：“补交增容部分土地出让金924.6万元。”（计算过程为：重新评估的估价结果1214.78万元-已经补缴的290.18万元=924.6万元）。A公司不服上述决定，向市人民政府提起行政复议，市人民政府复议维持该决定书。后A公司提起行政诉讼，该案件历经一审、二审，最终生效判决撤销了市自然资源局作出的《自然资源征收决定书》以及市人民政府作出的《行政复议决定书》，A公司取得胜诉结果。 二、增加容积率引发土地出让金补缴 有关法律问题的分析 1、增加容积率应当补缴土地出让金的 法律依据及司法实践 根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二部分“严格实行国有土地有偿使用制度”中规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发【2006】100号）第一部分“明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理”中规定：“改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”由上述规定可知，若开发建设单位增加了原批准的容积率，应当补缴土地出让金。司法实践中，广州铁路运输中级法院亦认为：“建设用地容积率作为影响开发商利益的重要技术参数,该数值的合理确定,受到城市的社会经济发展水平、土地供求状况、人文地理条件等众多因素影响。房地产开发商可以在宗地面积不变的情况下通过增加建筑面积，获取额外的销售利润。为平衡国家和房地产开发商的利益，开发商应对调整增加的容积率部分补缴土地出让金。”[1]具体到笔者代理的本案当中，依据市规划局于2008年3月审批核发的规划设计蓝图记载，案涉项目容积率由2.2调整为2.52。2009年7月，A公司亦按照市人民政府作出的通知要求补缴增加容积率部分土地出让金290.18万元，市人民政府作出的补缴通知系对外已发生法律效力的行政行为，且该行政行为A公司已经补缴完毕。 2、增加容积率补缴土地 出让金的具体计算标准 根据《国土资源部办公厅关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》（国土资厅发【2018】4号）第6.4条“已出让土地补缴地价款”规定，增加容积率补缴土地出让金的计算涉及三项重要数据。第一是估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。第二是新增建筑面积的核定。按照该规定，核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。第三是申请调整容积率需补缴土地出让金计算方式。按照该规定，调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。（调整容积率补缴地价款=新容积率规划条件下估价期日的楼面地价×新增建筑面积。）司法实践中，四川省成都市青羊区人民法院亦认为：“需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定，即以变更前后容积率规划设计条件为标准计算补缴土地价款金额，能够反映土地使用条件变化导致土地价值变化的情况，并无不当。”[2] 3、行政机关无权重复向开发建设单位 追缴土地出让金 如前所述，在笔者代理的本案当中，双方争议的焦点为市自然资源局是否存在重复向A公司追缴土地出让金的行为。二审法院判决认为：市人民政府已于2009年7月作出《关于房地产开发项目补交相关费用的通知》，A公司于2009年10月补缴了该费用。但在市人民政府的该行政行为未被依法撤销的情况下，市自然资源局作为市人民政府职能部门，对同一违法行为再次委托乙评估公司对应补缴土地出让金的金额进行评估，并依据估价结果作出案涉征收土地出让金的决定，属于对同一违法行为分别由市自然资源局和市人民政府各自进行了重复处理，市自然资源局的重复追缴行为没有法律依据。河南省高级人民法院亦持此观点，法院认为：第一，行政机关针对建筑容积率调整的事项再次作出补缴土地出让金的决定，缺乏事实依据。第二，根据法不溯及既往基本原则，在开发商已经补缴完毕的情况下，即便土地出让金的计算方法发生变化的，不论该规则是否具有法律约束力，均不能适用之前的事项。[3]由此可知，司法实践中，行政机关对同一违法行为进行重复处理没有法律依据，其无权重复向开发建设单位追缴土地出让金。 4、未经当事人发表意见的证据 不能作为行政执法决定的依据 根据《辽宁省行政执法程序规定》第三十七条之规定：“调查可以采取以下方式：……（六）指定或者委托法定的鉴定机构出具鉴定结论”。第三十九条之规定：“行政执法活动应当先取证，后决定……当事人有权对作为行政执法决定依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。”笔者代理的本案中，市自然资源局委托乙评估公司作出的土地估价报告，系市自然资源局作出案涉征收决定的重要依据。该报告依法应当经过A公司充分发表意见，并提出异议，才能作为证据使用，否则该报告不能作为案涉征收决定的依据。据此，市自然资源局就应将该报告送达给A公司，并限定A公司提出异议、发表意见的时限。但市自然资源局并未将该报告送达给A公司，剥夺了A公司发表意见的权利，径直按照该报告作出案涉征收决定主要证据不足、程序违法，应予撤销。对此，司法实践中，湖南省怀化市中级人民法院亦认为：“程序正当是行政行为合法的前提。案涉评估报告未送达给原告，未经原告发表意见，违反了《湖南省行政程序规定》第七十一条“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据”的规定，该评估报告依法不能作为被告行政征收的依据，被告作出的《责令补缴土地出让金通知书》主要证据不足。”[4] 三、结 语 综上所述，国有建设用地增加容积率引发土地出让金补缴的法律问题，无论是在实体上还是在程序上，均呈现出一定的复杂性。本文笔者结合自身办理该类行政诉讼案件的经验，从法律规定和司法实践层面着重分析了增加容积率应当补缴土地出让金的依据、补缴土地出让金的金额如何确定、行政机关能否重复追缴土地出让金以及未送达给当事人的评估报告能否作为行政执法决定的依据等四个重要问题，以期读者对该类案件能够有更深入的理解。 注 释 与 引 用 |
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