【行政案例】多年不决的土地出让金补缴决定

【规则】多年不决的土地出让金补缴决定。

【规则描述】本案姚某远、姚某龙在改建中变更土地用途和容积率，依法应当补缴土地出让金。怀宁县国土资源局要求姚某、姚某某补缴土地出让金合法。但怀宁县国土资源局作出该行政行为中违背了行政程序规定，且作出行政决定时未考虑行政行为的公平、合理性，最终导致涉案行政行为被法院判决撤销。

姚某远、姚某龙诉怀宁县国土资源局作出的土地出让金行政征收决定案

审理法院：安徽省安庆市中级人民法院

案　　号：（2018）皖08行终40号

案　　由：行政征收

裁判日期：2018年05月15日

问题提示

多年不决的土地出让金补缴决定　

案件索引

2018-01-16|安徽省安庆市迎江区人民法院|一审|(2017)皖0802行初字第33号|

2018-05-16|安徽省安庆市中级人民法院|二审|(2018)皖08行终40号|

裁判要旨

姚某远、姚某龙因落实姚某远拆迁补偿用地安置，对其原于2007年取得使用权为国有土地上的住宅拆除改建，在改建中变更了土地用途和容积率，依法应当补缴土地出让差价（土地出让金）。补缴的土地出让金应当根据土地用途和容积率改变实际情况、土地使用剩余年限以及应当考虑的因素确定应补交的数额。行政机关履行法定职责，应当及时、高效。涉案房屋于2010年批准改建，2011竣工验收，姚某远、姚某龙要求完善相关用地合法手续，怀宁县国土资源局及相关部门久拖不决，迟至2017年怀宁县国土资源局才作出补缴土地出让金决定，致使姚某远、姚某龙改建的房屋未能及时取得合法手续，严重影响了的土地利用权益。因此，根据公平原则，怀宁县国土资源局在确定姚某远、姚某龙补缴土地出让金数额时，应当对上述因素予以考虑，适当扣减延误期间应补缴的土地出让金数额。

关键词

行政行为土地出让金 土地用途 补缴

基本案情

姚某远、姚某龙诉称：1999年5月，因209省道拆迁改貌需要，姚某远作为骑龙社区支部书记，顾全大局，带头拆除自家临街的110㎡门面房。2008年，怀宁县新县城建设指挥部出具《关于姚某远同志在公路拆迁改貌中遗留问题的处理意见》，决定给予姚某远拆迁补偿用地97.8㎡用于建设。后因城市建设需要，平移调整到原告原住房的北侧外墙，按商住用地协议出让给原告，但被告无故不配合办理上述土地出让手续。2007年1月15日，两原告依法另行取得2宗国有住宅用地使用权，面积分别为237.7㎡、 239.6㎡，合计477.34㎡，土地使用权截止日期均为2046年12月29日。2010年4月15日，怀宁县人民政府召开县政府第26次常务会议，会议原则同意县国土部门提出的县城迁址初期遗留的10宗土地问题的处理意见。会议指出，解决此历史遗留问题，要用历史的办法，按照当时县政府和新县城建设指挥部的相关规定处理。2010年5月，两原告因生活居住需要，拆除原有建筑物，在高河原址兴建综合楼，并经怀宁县建设局公示审查，原则上同意该方案，规划建筑总面积为2933㎡，三块土地面积总计575.14㎡（477.34㎡+97.8㎡）。因历史及经济原因，怀宁县高河镇的房屋容积率普遍较低，政府为了城市形象，鼓励居民兴建高楼大厦。两原告响应政府号召，多方筹资兴建了综合楼，由原来的6层增高到7层半，实际建筑面积为3719.85㎡，超出规划许可面积为786.85㎡，导致容积率有出入，原告也均按规定补缴了各项报建规费。2012年7月16日，怀宁县新县城建设指挥部出具《关于姚某远同志补偿安置土地问题的处理意见》，明确认可原告的土地性质调整为商住用地并同意原告调整容积率。2015年12月22日，怀宁县人民政府召开常务会议并形成会议纪要，同意对县城5个地块控规进行调整。2016年1月7日，怀宁县规划局出具《关于姚某远综合楼用地征求意见函的复函》，明确同意容积率调整，规划该地块容积率6.5，两原告综合楼实际地块容积率为6.47，完全符合各项法定建设标准。至此，两原告的房屋已依法完善了各项建设手续，具备办理产权证的法定条件。2016年3月31日，怀宁县国土资源局出具《关于姚某远商住楼项目用地的处理意见》，认为“因该项目用地情况较为复杂，建议列入新县城建设指挥部会议，形成统一意见后提交县土委会审议”。2017年6月23日，怀宁县人民政府县长余学峰主持召开了怀宁县土地管理委员会2017年第三次会议及第十七届县政府第6次常务会议并分别形成《会议纪要》，决议内容为：对于原告拆迁补偿用地97.8㎡，按新县城建设指挥部文件（375元/㎡）需补交土地出让金36675元；对于原告477.34㎡的住宅用地调整用途为商住用地，需补交土地出让金142090元；对于原告调整容积率（2.4调至6.47），需补交土地出让金916757元；明确要求两原告须在3个月内缴清出让金1095522元，并办理相关手续。2017年9月12日，怀宁县国土资源局发布（2017）第3号《怀宁县国有建设用地使用权协议出让公示》，并向两原告送达《土地出让缴款通知书》，要求原告对于拆迁补偿用地97.8㎡，按新县城建设指挥部文件（375元/㎡）补交土地出让金36675元；对于原告477.34㎡的住宅用地调整为商住用地，调整容积率（2.4调至6.47），补交土地出让金1058847元。

原告认为，一、原告的拆迁补偿用地97.8㎡，是因1999年5月209省道拆迁改貌需要，姚某远作为骑龙社区支部书记，无条件带头拆除自家临街的110㎡门面房，后怀宁县政府及新县城建设指挥部出具书面处理意见，在姚某远原有土地使用权南侧安排97.8㎡（宽6m、长16.3m）土地作为拆迁用地补偿，根据2008年怀宁县新县城指挥部出具《关于姚某远同志在公路拆迁改貌中遗留问题的处理意见》，该土地性质为商业（门面），并没有要求原告缴纳土地出让金，因此，该拆迁补偿用地97.8㎡无需补交土地出让金36675元；二、两原告是为了响应政府号召、提高县城形象而多方筹资负债兴建了综合楼，由原来的6层增高至7层半，鉴于2016年1月7日，怀宁县规划局出具《关于姚某远综合楼用地征求意见函的复函》，明确同意容积率调整，规划该地块容积率6.5，两原告综合楼实际地块容积率为6.47，完全符合各项法定建设标准，故无需补交土地出让金1058847元；三、两原告的建房行为发生在2010年5月，被告违反法定程序和期限，久拖不决，直到2017年9月才做出行政行为，且对于类似情况，区别对待，选择性执法，导致具体行政行为显失公平。

综上，原告建设的综合楼各项手续完备，完全具备办理不动产登记的各项条件，无需补缴土地出让金。被告作出的要求原告补缴巨额土地出让金的行为，严重侵犯了原告的财产权益，故诉至法院，请求依法撤销被告作出的0003040号、0003018号《土地出让缴款通知书》；诉讼费由被告承担。

怀宁县国土资源局辩称：1、关于拆迁补偿的97.8㎡用地补缴土地出让金36675元的争议。1999年公路拆迁改貌时，姚某远拆除了沿209省道位于高河镇中对面的门面房110㎡，怀宁县新县城指挥部于2008年3月4日印发《关于姚某远同志在公路拆迁改貌中遗留问题的处理意见》，同意在姚某远住房南侧安排宽6m、深16.3m的土地作为公路拆迁补偿安置给姚某远建设，但未办理供地手续，2009年12月3日，被告向怀宁县人民政府递交《关于新县城协议出让土地遗留问题的请示》，2010年8月17日，怀宁县人民政府向被告下发《关于新县城协议出让土地遗留问题的的批复》，明确：同意新县城建设指挥部意见将姚某远户南侧沿街宽6m、深16.3m土地，按375元/㎡协议出让给该户作为安置补偿，在该户缴清全部土地出让金后，签订国有建设用地使用权出让合同，但姚某远一直未缴清土地出让金，也未与被告签订国有建设用地使用权出让合同。该拆迁补偿的97.8㎡用地出让方与土地使用者早在2010年8月17日达成协议，该协议内容不违反法律规定，合法有效。现原告诉请撤销该行政合同，无事实和法律依据，且已超过法律规定起诉期限，该项诉讼请求应予驳回。2、关于改变土地用途应补缴土地出让金的争议。姚某远、姚某龙父子原在高河镇新安路西侧各有一栋相邻的三层楼房，2007年1月15日，怀宁县人民政府分别给姚某远、姚某龙颁发了国有土地使用权证，土地用途为住宅。2010年5月，原告拆房重建时，明确为商业和住宅，显然已改变土地用途。原告认为其土地用途由住宅改为商业和住宅经规划部门同意，故无需补缴土地出让金，该观点与法律规定相悖。《城市房地产管理法》第十八条规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。即改变土地用途必须经规划部门同意，否则就是违法行为，也就不存在调整土地出让金问题。3、关于调整容积率应补缴土地出让金的争议。两原告原各有一栋三层楼房，2007年办理国有土地使用权证时没有容积率，但原告在原三层的楼房改建八层楼房，确实改变了容积率。为解决实际问题，怀宁县城乡规划局依据《怀宁县新县城C区控制线详细规划（1998）》，将姚某远商住楼项目所在地块的容积率作为参考容积率符合客观事实，该项目由原容积率2.4调整为6.5，涉及容积率调整，依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》的规定，应补缴土地出让金。原告认为该容积率调整经规划部门同意，无需补缴土地出让金，该观点也与法律规定相悖。

《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率的，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。4、被告要求原告补缴土地出让金是否有法律依据。《城市房地产管理法》第十八条规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得土地出让方和市县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率的，必须依法报经市、县人民政府批准。对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资法（2010）204号）中明确规定：坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市县国土资源部应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》第十六条规定：以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补缴相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》规定：征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。评估应遵循《城镇土地估价规程》，可以由政府委托具备土地评估资质的机构进行。综上，被告要求原告补缴土地出让金符合上述法律规定，且程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。

经审理查明：姚某远、姚某龙父子原在怀宁县高河镇新安路西侧各有一栋相邻的三层楼房（两房相邻）。2007年1月15日，姚某远、姚某龙分别颁发了（怀）国用（2007）第01—040、041号国有土地使用权证。上载地类用途：住宅；使用权类型：出让。姚某远土地使用权登记面积为237.7㎡ ，姚某龙土地使用权登记面积为239.6㎡。共计477.3㎡。

1999年，因209省道拆迁改貌，姚某远拆除了沿209省道位于高河镇中对面的门面房110㎡。2008年3月4日，怀宁县新县城指挥部在《关于姚某远同志在公路拆迁改貌中遗留问题的处理意见》中，同意在姚某远住房南侧安排宽6m、深16.3m的土地计97.80㎡，作为公路拆迁补偿安置给姚某远建设用地，但未办理供地手续。2010年8月27日怀宁县政府作出政秘[2010]111号批复，同意新县城指挥部将姚某远户南侧沿街6m深度16.3m土地按375元/㎡协议出让给该户作为安置补偿，在该户缴清全部土地出让金后，签订国有建设用地使用权出让合同。

2010年5月初姚某远、姚某龙因上述楼房年久失修，向怀宁县建设局申请拆除原地重建，并利用怀宁县新县城指挥部对其补偿安置的97.80㎡建设用地。怀宁县建设局于2010年5月10日对姚某远、姚某龙户建房的规划建筑设计方案进行公示，公示期内未收到异议。同年5月18日怀宁县建设局遂出具审查意见，同意建筑设计方案。姚某远、姚某龙户于2010年5月下旬动工建设，并缴纳规划建筑面积2933㎡规费。2011年3月28日工程竣工，怀宁县建设局在验收时发现该工程原规划为6层规划建筑面积2933㎡，竣工实测面积为3719.85㎡（7层半），超出规划许可建筑面积786.85㎡。2012年7月16日，怀宁县新县城指挥部向被上诉人送达怀新城指[2012]10号《关于姚某远同志补偿安置土地问题的意见》，“原则同意姚某远同志安置补偿的土地由其住房南侧外墙平移调整至其原住房的北侧外墙，土地面积不变，土地采取协议出让形式，其用地性质调整为商住用地。同意该户调整容积率，调整后的容积率须依法补缴土地出让金（调整前的容积率按县政府解决历史遗留问题的有关规定执行）。该建设项目经规划同意后，所涉用地应依法按规完善土地相关手续”。因土地规划用途、容积率属规划部门管理，被上诉人遂于2015年8月31日、2016年1月6日向怀宁县城乡规划局发了《征求意见函》，2016年1月7日怀宁县城乡规划局复函，就姚某远综合楼项目的土地用途、容积率等情况进行回复：“姚某远综合楼项目用地性质为商业（兼容居住）、地块容积率为6.5，经核实现状姚某远综合楼为商住建筑（八层），依据房产局提供的竣工实测面积数据为3719.85㎡，依据被上诉人意见函提供数据的用地面积为575.14㎡，实际地块容积率为6.47”。2016年4月5日，被上诉人向怀宁县新县城建设指挥部递交怀国土资[2016]48号《关于姚某远商住楼项目用地的处理意见》，对姚某远商住楼项目协议出让证载范围外用地、认定容积率、用途调整情况、合并土地使用权问题进行处理。2016年6月12日，被上诉人再次向怀宁县城乡规划局出具怀国土资函[2016]159号《关于出具相关意见的函》，该局于同年11月20日复函，确认了用地性质、容积率等调整情况。2017年6月8日，被上诉人就姚某远商住楼项目改变土地使用条件涉及补缴地价款委托安庆中恒房地产土地评估咨询有限公司进行评估，2017年6月15日，评估机构向被上诉人提交了《评估报告书》。2017年7月11日，被上诉人向怀宁县政府递交怀国土资[2017]168号《关于审批姚某远、姚某龙户国有建设用地使用权协议出让方案以及等面积置换、调整用途、改变容积率补缴出让金和合并办证的请示》，2017年9月8日，怀宁县政府作出政秘（2017）223号同意被上诉人制定的方案，要求其依法按规组织实施的批复。2017年9月12日，被上诉人发布怀国土协告字（2017）第3号《怀宁县国有建设用地使用权协议出让公示》，对姚某远、姚某龙国有建设用地使用权协议出让、等面积置换、调整用途、改变容积率补缴出让金等事项进行公示。同日，被上诉人向两上诉人分别送达0003018、0003040《土地出让缴款通知书》，要求姚某远缴纳97.8㎡的土地出让金36675元；要求姚某远、姚某龙缴纳477.3㎡（调整用途、调整容积率补缴）的土地出让金1058847元。

裁判结果

安徽省安庆市迎江区人民法院于2018年1月16日作出(2017)皖0802行初字第33号行政判决：撤销被告怀宁县国土资源局对原告姚某远、姚某龙作出的0003018号《土地出让缴款通知书》，被告在本判决生效后60日内重新作出行政行为。宣判后，姚某远、姚某龙向安徽省安庆市中级人民法院提起上诉。安庆中级人民法院于2018年5月16日作出(2018)皖08行终40号行政判决：一、撤销安徽省安庆市迎江区人民法院(2017)皖0802行初字第33号行政判决；二、撤销被上诉人怀宁县国土资源局对上诉人姚某远、姚某龙作出的0003018号土地出让缴款通知，被上诉人在本判决生效后60日内重新作出决定。

法院认为

法院生效裁判认为：上诉人姚某远、姚某龙因落实姚某远拆迁补偿用地安置，对其原于2007年取得使用权为国有土地上的住宅拆除改建，在改建中变更了土地用途和容积率，依法应当补缴土地出让差价（土地出让金）。被上诉人怀宁县国土资源局要求上诉人补缴土地出让金合法。补缴的土地出让金应当根据土地用途和容积率改变实际情况、土地使用剩余年限以及应当考虑的因素确定应补交的数额。本案上诉人用地原无规划的容积率，应当按照原建设的实际情况确定初始容积率，但因上诉人原房屋已拆除并重建完毕，改建前的实际容积率已无法确定。被上诉人根据上诉人用地所在区域控制性详细规划的平均容积率，为上诉人用地后初始容积率，结合上诉人原住宅建设的实际情况，具有合理性，本院予以确认。关于确定补交土地出让数额评估期日等因素，亦公平合理，应当予确认。行政机关履行法定职责，应当及时、高效。本案上诉人的房屋于2010年批准改建，2011竣工验收，上诉人要求完善相关用地用地合法手续，被上诉人及相关部门久拖不决，迟至2017年被上诉人才作出补缴土地出让金决定，致使上诉人改建的房屋未能及时取得合法手续，严重影响了上诉人的土地利用权益。因此，根据公平原则，被上诉人在确定上诉人补缴土地出让金数额时，应当对上述因素予以考虑，适当扣减延误期间应补缴的土地出让金数额。综上，被上诉人对上诉人作出的补缴土地出让决定明显不当，且程序违法，依法应予撤销。一审判决认定被上诉人对上诉人作出的补缴土地出让金的决定违反法定程序，据此作出撤销并责令重作的判决结果正确，但部分事实认定错误，应予改判。

案例评析

本案姚某远、姚某龙在改建中变更土地用途和容积率，依法应当补缴土地出让金。怀宁县国土资源局要求姚某、姚某某补缴土地出让金合法。但怀宁县国土资源局作出该行政行为中违背了行政程序规定，且作出行政决定时未考虑行政行为的公平、合理性，最终导致涉案行政行为被法院判决撤销。

一、行政程序基本原则在行政程序中的运用

行政程序是法律规范予以调整、确认并加以控制的有关行政法律关系主体在行政活动中应当遵循的方式、步骤、顺序以及时限等规定。行政机关在行使行政行为中必须严格遵守行政程序规定。程序法定原则和行政效率原则均是行政程序的基本原则。

程序法定原则是指行政法律关系双方主体都必须依法定程序作出行为。怀宁县国土资源局在协议出让公示中虽载明“公示时间为2017年9月12日—2017年9月22日，公示期内，任何单位、组织和个人对公示所列内容有提出异议的权利”，但怀宁县国土资源局在公示作出当日即向姚某、姚某某下达了《土地出让缴款通知书》，剥夺了包括姚某、姚某某在内的他人提出异议的权利，且缴款通知中未载明土地出让收入总额、出让期限、缴款依据、缴款人的救济途径等事项，不符合依法行政的基本要求，属程序违法，依法应予撤销。

行政效率原则要求行政行为应当依法用最短的时间、最少的人力、物力取得最理想的行政效果，集中体现为精简程序环节、减少行政浪费、明确办事效率，禁止不合理延迟等。《全国推进依法行政实施纲要》提出，要建设合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的法治政府。高效便民是行政机关行使行政行为的基本要求。姚某、姚某某的房屋于2010年批准改建，2011竣工验收，姚某、姚某某要求完善相关用地合法手续，怀宁县国土资源局及相关部门久拖不决，迟至2017年怀宁县国土资源局才作出补缴土地出让金决定，该行政行为严重违反了行政行为的效率原则。

二、行政行为应当遵循合理行政原则

合理行政原则，是指在行政裁量活动中，行政机关作出的行为应当客观、公正、符合理性。合理行政是依法行政的基本要求之一。合理行政原则具体包含公平公正对待、考虑相关因素和比例原则。合理行政要求行政行为应当最大限度地避免对当事人的利益造成减损。补交土地出让金是因改变土地用途直接改变了土地的原有收益，使得国有土地收益发生改变，为了维护国家利益，就需要补交由于改变土地性质，所增加土地收益的土地出让金。本案，因为怀宁县国土资源局及相关部门久拖不决多年，致使姚某、姚某某改建的房屋未能及时取得合法手续，严重影响了姚某、姚某某的土地利用权益。因此，根据合理行政原则，怀宁县国土资源局在确定姚某、姚某某补缴土地出让金数额时，应当对上述因素予以考虑，适当扣减延误期间应补缴的土地出让金数额。

参照适用本案例时还应注意的问题

土地资产是社会主义经济的重要基础，是实现经济社会可持续发展的重要资产保障。土地资源是国家的宝贵财产，不仅涉及到个人利益、与民族利益、国家利益息息相关。科学、合理的土地利用，对城乡建设发展具有重要的保障和促进作用。保护土地资源的合理、合法开发、使用是土地行政主管部门的法定责任。土地使用者需要改变原批准的土地用途的，应当依法报经有批准权的机关批准,应按规定补缴不同用途的土地出让金差价。土地管理部门应当在及时、高效的办理土地出让金补缴的相关手续,让土地及时的得到合理利用，避免土地因行政行为拖延导致闲置浪费。笔者建议出现类似本案的严重行政行为拖延行为，应当要求行政机关或者责任人为其行为不及时承担不利后果。因为行政行为久拖不决，不仅影响行政相对人的的利益，也对国家利益造成严重损害。

相关法条

1、《城市房地产管理法》第十八条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金.

2、《协议出让国有土地使用权规定》第十六条 以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补缴相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

审判人员

一审法院合议庭成员:李蕊 裴立宇 彭革成

二审法院合议庭成员:程艮苗 张建平 刘鑫

编写人

安徽省安庆市中级人民法院行政庭汪雨情