土地出让金补缴法律实务（上）|实务观点

作者：雷春华

来源：原创

编辑：秦萌

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近年来，随着政府土地督查和审计的不断强化和深入，出现了大量土地出让部门向房地产开发企业主动追缴土地出让金的案件。近期，笔者及团队律师受某房地产开发企业委托，代理了一起行政机关向房地产开发企业追缴5000余万元土地出让金的行政案件。目前，该案经行政复议，复议机关以行政机关作出追缴决定时，存在部分事实认定不清、未充分履行举证责任和告知义务、所依据的评估报告评估基准日选取不当、行政决定程序违法等理由撤销了行政机关作出的追缴决定。笔者特结合案件代理情况，就土地出让金补缴所涉法律实务简要整理如下。

一、补缴土地出让金的主要情形和法律依据

（一）因改变土地用途补缴土地出让金

1990年5月19日，国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第732号）第十八条，首次以行政法规形式规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”

1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》第十八条，进一步以法律形式明确：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”

（二）因改变容积率补缴土地出让金。

2001年4月40日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条进一步规定，除改变土地用途需补交土地差价外，土地使用者需要改变原批准的容积率的，也应按规定补缴不同容积率的土地差价。

二、行政机关追缴土地出让金的主要途径

（一）通过民事诉讼程序追缴。

2020年1月1日实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条的规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：......（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；......。该规定颁布后，有观点认为土地使用权出让合同及相关补充协议、变更协议为自然资源使用权出让协议，性质上属于行政协议，因此，企业不按约履行土地出让金补缴义务的，行政机关应以《行政诉讼法》和双方签署的行政协议为依据，依法通过行政诉讼程序追缴。

但最高人民法院《民事案件案由规定》第86条，将建设用地使用权出让合同纠纷列为民事案由，并且通过检索最高人民法院案例，最高人民法院一致认为，建设用地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷。因此，对于与行政机关就土地出让金补缴事宜签订了补充协议、变更协议或新的出让合同后，企业仍怠于按约缴纳应补缴的土地出让金的，行政机关应当以《民法典》和双方达成的补充协议、变更协议或新的出让合同为依据，依法通过民事诉讼程序追缴。

（二）通过行政征收程序追缴。

对于行政机关与企业没有就土地出让金补缴事宜签订补充协议、变更协议或新的出让合同的，行政机关应当依据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006)68号）第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”规定，依法通过行政征收程序追缴。

三、政府能否以奖励、补贴等方式减免应补缴的土地出让金。

笔者通过检索发现，很大一部分的土地出让金追缴案件，系政府在前期招商引资中，以奖励、补贴等方式减免了企业应补缴的土地出让金，后因巡视巡查整改，政府自行纠错，取消奖励、补贴，依法追缴土地出让金引发。

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》〔国办发（2006）100号〕第一条、《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条均规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。

根据以上规定可知，改变土地用途和容积率应补缴的土地出让金属于国有土地使用权出让收入，政府以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式减免或变相减免的行政行为，因损害国家和公共利益，应当予以撤销和纠正。

四、政府自行纠错，取消奖励、补贴后，企业如何救济？

依法行政是我国的依法治国基本方略的重要内容，依法行政即意味着，对行政机关而言，行政机关违法减免行为应当予以纠正；还意味着，对企业而言，如果行政机关因违法行政，给企业等行政相对人的可信赖利益及合法权益造成损害的，行政机关应当采用合适的方式对企业依法补偿。因此，对企业而言，确因政府的前述违法行为造成了损害的，可依据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务“的规定，依法提请国家赔偿。

囿于篇幅限制，本文简要介绍了补缴土地出让金的主要情形、行政机关追缴土地出让金的主要途径、政府能否以奖励、补贴方式减免应补缴的土地出让金以及政府取消减免后企业的救济途径。下篇，笔者将重点介绍如何确定土地出让金评估基准日以及如何计算应补缴的土地出让金，敬请关注。