 取其中道：政策刚性-弹性权衡与东南亚经济危机的政治学  作者：Andrew MacIntyre，澳大利亚莫纳什大学教授，研究方向为东南亚事务、印度尼西亚政治。 来源：Andrew MacIntyre, “Institutions and Investors: The Politics of the Economic Crisis in Southeast Asia,” International Organization, Vol. 55, No. 1, 2001, pp. 81-122. 导读 本文是从国内制度角度切入的开放经济政治学经典文献之一，讨论了东南亚四国在亚洲金融危机爆发后应对措施以及受到资本外逃冲击影响差异的成因。文章利用经济危机这一冲击挑战了执政者可信地“捆住双手”有利于吸引外资的主流观点，指出在经济条件发生剧烈变化的情况下，投资者事实上会偏好执政者具有调整不合时宜的政策以适应新形势的能力。 文章进一步认为，否决点数量决定了执政者调整政策的难易程度，当否决点数量适中时，政策环境才既具有相对稳定性、又为执政者在必要时采取有力措施留出的空间，进而使投资者在危机情境下面临较低的政策风险。 具体而言，文章认为亚洲金融危机期间，泰国由于碎片化的政党体系和庇护政治压力限制了政府及时采取紧缩政策，使投资者对政府应对危机的能力失去了信心；马来西亚和印尼则分别由于否决权高度集中于单一执政党和行政部门，未能阻止政府在危机期间频繁而大幅度地调整政策，使投资者对政策承诺的可信性失去信心；相较之下菲律宾政策过程中适度分散的否决权使得政策调整虽然面临一定的阻力，但在协调之下也能够较为及时达成共识。本文在制度特征概括的充分性、概念界定的清晰性、机制检验的有效性等方面不乏诸多可改进之处，但其有关政策刚性-弹性权衡的讨论仍具有一定的参考价值。 研究问题的提出 为什么90年代亚洲金融危机期间一些国家面临的外资撤出比另一些国家更加严重？具体而言，不同于泰国、马来西亚、印尼均经历了严重的外资逃离，菲律宾虽然在危机中也受到冲击，但严重程度相对其他三国较小。经济学文献对亚洲金融危机的解释主要有三，一是第一代货币危机理论认为的由宏观经济基本面失衡导致，二是理性恐慌理论认为的由国际短期资本市场的固有不稳定性所致，三是从道德风险角度切入强调裙带资本主义下银行业和其他微观经济领域失灵的集聚所致。 本文认为除上述解释之外，政府对金融危机的应对情况亦对投资者的预期和行为有重要影响。在实践中应对政策往往容易陷入两种极端之一而无法稳定投资者预期：其一是政策僵化（policy rigidity），即当市场期望政府做出特定的政策调整时，政府由于受到国内政治掣肘而无法做出调整或调整速度过慢；另一是政策震荡（policy volatility），指政府在短时间内频繁而剧烈地调整政策。当二者任一在危机发生时出现，都可能使投资者对政府应对危机的能力产生怀疑，从而导致恐慌性外逃。本文进一步认为，上述危机之下政策调整的弹性主要取决于国内政治中的否决点数量，仅当否决点数量处于中等水平时，政策的调整灵活性才可能处于能够取信于投资者的适当水平，进而在一定程度上缓解外资撤离的严重性。 理论框架：否决点与政策刚性-弹性权衡 主流制度研究中有两支相关文献讨论了政治制度特征对外国直接投资与经济增长的影响，其一关注政府承诺的可信性和政策稳定性对投资的影响，认为当行政部门的自由裁量权受到必要约束时，投资环境更加可预期，投资者更可能相信政府政策承诺的可信性，从而有助于吸引外资。另一支文献则强调政府进行经济改革时政策调整的灵活性，认为在经济体面临内生和外部冲击时，决策者需要及时取缔在新环境下投资不友好的政策。现实中投资者往往同时需要二者，如期望宏观经济政策具有相对稳定性和可预期性，但同时期望政府能够较快地移除不利于行业竞争力和盈利性的政策。国内制度在什么条件下能够较好地应对上述矛盾？ 本文引入George Tsebelis (1995) 提出的否决点框架。其中否决点指为了推动一项政策改革或立法修正所必须取得其同意的个体或团体，否决点的数量越多、政策偏好的差异越大，各方为政策调整达成共识的难度越大，相应地政策环境的稳定性和可预期性越高。在否决点框架主要用于解释政策稳定性的基础上，本文进一步关注否决权集中性对投资者面临国内政策风险的影响。本文预期，否决点数量与投资者面临政策风险二者之间呈现出正U型关系。当否决点较少时，否决点数量的适度增加将约束政府任意调整政策的行为，从而降低政策风险；但当否决点数量超过一个临界点时，否决点数量的进一步增加将导致政府根据环境变化做出必要政策调整的能力受损，从而导致投资者面临政策风险的回升。在操作化方面本文参照否决点框架的原初做法，测量一国否决点数量时主要关注该国的宪政结构、政党体系等正式制度。之所以选择性忽视非正式制度，是为了更加明确地切割制度与利益因素对政策结果的影响。在承认国内利益必然会影响政策结果的基础上，本文强调制度因素的重要性，因制度虽然无法独立地决定和推动政策变迁，但其能够通过调节利益聚合的方式为政策变迁的空间做出限定。  案例比较：东南亚四国政策过程否决点与危机应对 在此基础上，本文简述了东南亚四国在亚洲金融危机前夕的国内否决点情况。泰国的否决点数量在四国中最多，主要因为其政党体系呈现出碎片化特征，一方面议会执政联盟往往由超过六个政党组成、各党在庇护政治压力下政策偏好存在较为明显的分异，另一方面部分政党内部纪律松散、在具体政策议题上还可能分化为不同的派系从而进一步提高决策中的否决权分散程度。菲律宾的否决点数量在四国中中等，虽然国会中议席的分散程度亦较高，但总统获得授权的广泛性和相对国会的高独立性，一方面使其有可能通过能动的政治运作为具体议案的通过灵活地争取多数议员支持，另一方面总统掌握的资源分配权在实践中往往吸引各政党主动支持其议程以换取有利于政党的资源分配方案，在这一背景下国会两院应分别被视为单一集体否决点，与总统、最高法院共同构成主要否决者。相较之下，亚洲金融危机前夕马来西亚和印度尼西亚的否决点数量明显少于泰国和菲律宾。马来西亚国民阵线通过策略性划分选区避免大选中联合阵线内部成员政党之间的竞争，同时巫统在国民阵线内部居于支配地位，长期控制内阁中的关键职位，并且为国民阵线中的其他小党提供了应对联盟外部反对所需的多数政治资金，使得马来西亚这一时期的政治斗争主要发生在巫统内部而非政党之间。因此这一时期马来西亚国内政治中实质性上只存在国民阵线一个集体否决点。印尼在亚洲金融危机前的否决权集中程度比马来西亚更胜一筹，议会由总统所属的政党支配，且实践中议会的政策偏好与总统偏好的差异难以区分，故或可视为否决权高度集中于总统。 基于上述分析，本文预期泰国、菲律宾、马来西亚和印尼在亚洲金融危机期间政策调整的难度依次递减。然而推断四国否决点数量与资本外逃的严重性之间的因果机制仍需要更细致的实证材料作为支撑，故本文随后转向了对亚洲金融危机期间四国政策调整过程的比较过程追踪。作为一项前置性讨论，本文首先考察了可能解释四国资本外逃严重性的竞争性解释。鉴于1996年时菲律宾信用评级最弱在四国之中最差，而马来西亚和印尼的宏观经济条件在四国中较好，危机前初始经济条件无法充分解释四国受负面冲击的差异性。 1. 泰国 泰国在亚洲金融危机期间由于其决策过程中的否决权过于分散，导致政府无法实质性推动任何有助于遏制危机的紧缩政策。财政政策上，差瓦立·永猜裕（Chavalit Yongchaiyudh）任命财政部长林日光（Amnuay Virawan）推动内阁批准了公共开支削减和加强预算纪律的计划以缓解经常账户承受的压力，然而这一计划由于阻碍了与许多议员存在利益关联的基础设施项目的推进而在议会中受到了强烈抵制。 金融监管和货币政策上，泰国财政部和中央银行在1997年2月发生外债违约和最大金融公司寻求兼并以避免破产后，要求所有金融机构增加资本金并加强对坏账的控制，然而更严格的监管政策很快受到了政府中与大型金融机构存在利益关联的高级官员、以及执政联盟中的第二大党国家发展党（Chart Pattana）的抵制，导致财政部和中央银行最终不但放弃了更严格的监管政策，而且反向对相关金融机构大规模注资。在这一情况下投资者对于泰国政府是否能够采取正确且及时的危机应对措施产生怀疑，加速了资本外逃。 2. 菲律宾 菲律宾在亚洲金融危机期间的表现较其他三国更优，得益于其政策过程中数量适当的否决点（国会和最高法院）一方面限制了政策的频繁震荡，另一方面为应对紧迫议题的灵活调整政策留出了空间。虽然期间经历若干波折，拉莫斯总统在危机期间成功说服菲律宾国会在一系列政策调整中配合政府，从而相对及时地实施了财政货币紧缩与更严格的银行业监管措施。 货币政策上，菲律宾央行在1997年下半年与财政部协作收紧金融市场上的流动性，虽然提高利率的过程中不乏政治抵制，但菲律宾央行总体上保持了政策方向的一致性。金融监管政策上，得益于国会先前将监管权限完全委托给中央银行，菲律宾并未发生收紧的监管政策被执政联盟成员推翻的情况，相应地菲律宾银行业在整个危机期间保持了相对稳定。 财政政策上，得益于政府削减财政开支无需国会批准，拉莫斯得以单方面削减了25%的非人事相关部门开支。当然菲律宾也在所得税和取消油价补贴议题上遭遇了政治阻力，其中后者由于油价的上涨和比索的贬值而损害到了部分议员选民的利益，导致后者将政府诉至最高法院并被裁定政策违宪。但得益于总统对政策的及时修正，并对议会施加了较大的压力，上述两项改革措施最终得以批准并巩固了投资者对菲律宾政府应对危机的信心。 3. 马来西亚 马来西亚在危机期间的政策否决权集中于巫统，因此在政策调整中具有较高的灵活性，但同时也提高了政策剧烈震荡的风险。现实中这一震荡表现为马来西亚的应对政策经历了多次摇摆，从而损害了投资者对政策环境可预期性的信心。 1977年5月林吉特承压后马来西亚政府决定允许汇率贬值，但随之而来的是利率的高企，马哈蒂尔也受到来自接受大量本币银行贷款的本土企业的压力，要求其实施更加宽松的宏观政策。结果是马哈蒂尔在8月15日结束了审慎财政措施并宣布将实施一系列大规模且依赖进口的基础设施项目，此举震撼了投资者并导致林吉特和马来西亚股票市场的迅速下落，并在9月导致马来西亚的信用评级被下调。意识到形势的恶化后，马哈蒂尔将更多的决策权转移给了时任财政部长安瓦尔，由后者领导实施更加紧缩的应对政策。虽然事后证明紧缩政策对马来西亚的经济恢复奠定了基础，但政策实施初期见效不佳，马来西亚经济甚至在1998年第一季度陷入了萎缩；加之紧缩政策损害了支持马哈蒂尔、依赖银行贷款的大型企业的经济利益，安瓦尔和马哈蒂尔之间的政策路线之争再次激化，对外表现为1998年第二季度一系列相互冲突的政策，直至当年7月安瓦尔及其政策支持者被马哈蒂尔解职。 政策的剧烈震荡严重损害了投资者的信心并加剧了资本的外逃。虽然否决点数量并非导致马来西亚危机应对政策震荡的唯一原因，但制度结构确实允许了马来西亚政府在任何一个方向上实施强有力的政策、并允许其在事态发生变化时迅速调转政策方向，而这一情势在具有更多否决点的泰国和菲律宾更难发生。 4. 印度尼西亚 印尼在危机期间的政策震荡甚至比马来西亚更加剧烈。苏哈托政府在危机初期应对措施比泰国和马来西亚更加及时。1997年8月印尼政府一方面果断地收紧了流动性以鼓励投资者继续持有印尼卢比，另一方面削减了政府开支并宣布将推迟若干大型基建项目，上述政策在9月稳定了卢比的币值。 但随着危机的推进和10月初卢比的再度贬值，政策的变动开始变得频繁而不可预期，一方面苏哈托在10月底迅速与IMF达成协议并随即采取了关闭若干银行和进口垄断企业、工业品进口减税、取消分销行业外商准入壁垒等更强硬的紧缩措施，但另一方面又恢复了先前被推迟的若干大型基础设施项目。11月随着银行业危机的爆发，苏哈托政府的危机应对政策彻底逆转，其强制要求中央银行为承压的银行注入流动性。结果此举的效果适得其反，事后表明部分与政府具有裙带关系的银行借机从中央银行处获取了远超其资本金的流动性，进而侵占这些资金并将其转移至海外用于对卢比的投机攻击。 虽然印尼政策过程中高度集中的否决权使得其苏哈托得以在危机初期、甚至IMF介入之前以强有力的手腕实施具有高度政治争议性的紧缩政策，但不受约束的自由裁量权一方面使得初期的紧缩力度过猛，有研究者指出危机初期的政策可能对银行业和实体经济产生了重创、为后续危机的严重化埋下了伏笔；另一方面否决权的高度集中也使得后续的政策急转无法得到体制内力量的约束，导致了投资者信心的丧失。 结论 本文重点讨论了国内制度框架对东南亚各国政府在金融危机期间应对政策、以及这些国家受到资本外逃冲击差异的影响，认为国内否决权的分散程度、政策环境的特征与投资者的反应三者之间存在系统的关联性。政策的欠弹性（如泰国）与政策震荡（如马来西亚和印尼）都对投资者构成了风险，而适当数量的否决点能够在确保政策具有一定粘性的同时为其调整留出空间，进而能够缓解投资者在危机期间面临的政策风险。需要再次强调的是，本文认为国内制度并非解释东南亚各国危机应对情况的充分条件，即制度并不能直接驱动政策，但制度能够划定哪些政策是可能的。当然本文也存在若干不足，包括未充分讨论偏好因素在导致政策结果中的角色、对“中等数量的否决点”的界定和阐述尚不够充分等，未来研究或可沿相关方向做进一步探索。 词汇积累 policy rigidity 政策僵化 moral hazard 道德风险 译者：余嘉荣，国政学人编译员，北京大学国际关系学院。 校对 | 饶趋、张学玉 审核 | 李源 排版 | 娄蕴曦 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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