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内部行政行为可诉性问题如何类案同判 ——以某实业公司诉珠海市人民政府土地行政批复案为例 来源：行政执法与行政审判（总第87集）【2023.4】 作者：唐文（作者单位：广东省珠海市中级人民法院） 一、裁判要旨
二、案情
三、审判 广东省珠海市中级人民法院一审认为，179号批复属于未外化的内部行政行为，某实业公司不可诉。该批复针对市国土局请示作出，并未送达某实业公司；无证据显示旨在终止案涉用地的供地之179号批复已直接付诸实施，故179号批复亦未外化，对某实业公司合法权益明显不产生实际影响。 本案与指导案例22号*相比，同中有异。两案共同之处是，被诉行政行为都是上级行政机关针对下级收回土地使用权请示作出的内部批复。不同之处在于，本案批复并未外化，且存在两个有一定关联的后续行政行为并被原告提起行政诉讼；指导案例22号的批复由行政管理部门直接付诸实施。指导案例22号“裁判要点”指出：“地方人民政府对其所属行政机关的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起的诉讼，人民法院应当依法受理。”通说和实践中，一般认为内部行政行为不可诉。在诉权保护方面，最新司法解释着眼于受案范围与利害关系的共同点，强调行使诉权须有“诉的利益”；此与前述司法观点与通说在本质上是一致的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院对已经立案的起诉，应当裁定驳回起诉。指导案例22号强调了特殊情形下内部行政行为可诉的必要条件，即内部行政行为外部化。本案因批复缺乏外化的必要条件，不应当参照指导案例22号予以立案。故市政府关于179号批复不可诉的答辩理由，符合案例指导制度的精神，予以采纳。 某实业公司已向香洲区法院提起与本案相关的另外两行政诉讼，其可能受损的权益足以获得司法救济。在此情形下，从诉的利益理论与实践出发，某实业公司也无对179号批复启动行政诉讼的必要。 珠海市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项之规定，裁定驳回珠海市西区某实业公司的起诉。 一审裁定后，珠海市西区某实业公司未提起上诉。 四、评析 （一）法律适用的背景 2010年10月，《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（以下简称《规定》）第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院在审判类似案件时应当参照。”此后，类案同判遂成我国统一司法尺度进程中一道新风景。学者对此予以十分积极的评价：随着指导性案例的颁布，一种司法规则形成的机制得以产生，并将对我国法制规则体系的发展和完善带来如下四大深刻的影响：一是案例指导制度增加法律规则提供方式；二是案例指导制度取代个案性司法解释的功能；三是案例指导制度改变法官的思维方式；四是案例指导制度重塑法学知识形态。因此，“案例指导制度改变中国法治格局”*。不过，由于“案例指导”与“应当参照”在司法实践中时有分歧，法官参照指导性案例的积极性差强人意。最高人民法院经过全面调研与充分酝酿，于2015年5月19日发布《〈关于案例指导制度的规定〉实施细则》（以下简称《实施细则》）。《实施细则》第十条规定：“各级人民法院审理类似案件参照指导性案例的，应当将指导性案例作为裁判理由引述，但不作为依据引用。”第十一条规定：“在办理案件过程中，案件承办人员应当查询相关指导性案例。在裁判文书中引述相关指导性案例的，应在裁判理由部分引述指导性案例的编号和裁判要点。公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人引述指导性案例作为控（诉）辩理由的，案件承办人员应当在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由。”通观这项制度设计可见，最高司法机关尽管强调指导性案例不是法源，但同时明确了指导性案例具有“事实上的拘束力”若干规则。于是，法官判案必经路径如下：查询相关指导性案例→裁判理由回应引述指导性案例作为理由的控（诉）辩→应当参照时裁判理由引述指导性案例的编号和裁判要点→不予参照时裁判理由阐明排除理由。*本案被告市政府在答辩中提请法院参照指导案例22号裁判要点予以驳回原告起诉。于是，审理者必须依照《实施细则》第十一条规定在审判中回应是否参照该指导案例22号。 指导案例22号的“裁判要点”为：“地方人民政府对其所属行政机关的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起的诉讼，人民法院应当依法受理。”其“指导意义”在于：“旨在明确内部行政行为外化后的可诉性问题。该案例明确下级行政机关直接将上级行政机关的批复付诸实施，并对相对人的权利义务产生了实际影响，相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。该案例法律适用符合行政诉讼法立法精神，有利于畅通行政相对人权利救济的渠道，监督和促进行政机关依法行政。” （二）本案裁判思路 1.内部行政行为通常不可诉。不可诉的行政行为，意味着被诉时不属于行政诉讼的受案范围。内部行政行为的概念源于德国的一般权力关系理论，后经学者引入，目前我国行政法理论界和实务界普遍接受了“内部行政行为与外部行政行为”的划分；对于内部行政行为的范围界定，通常有广义说和狭义说之分，狭义说根据行为的性质将内部行政行为分为工作性质类和人事性质类两类；而工作性质类指上级对下级机关或者行政首长对其所属的机构人员进行的工作上的批准、命令以及指示、批复，还包括行政机关内部的工作计划、安排、制度等。*本案被诉行政批复即属于工作性质的内部行政行为。通说认为，内部行政行为一般不直接对外产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，因而不具有可诉性。从行政诉讼法律文本而言，我国一直以来秉承内部行政行为不可诉的原则，现有可适用的法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十三条第（三）项。该项规定，人民法院不受理原告针对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十三条第（三）项规定并未明确将工作性质类内部行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，但前述司法解释的规定可作为工作性质类内部行政行为不可诉的法律依据。 2.精准理解指导案例22号所明确内部行政行为可诉的必要条件。内部行政行为通常不可诉，但在特殊情形下具有可诉性，即内部行政行为外部化，这是指导案例22号要义与精华所在，“外部化”遂成为内部行政行为可诉的必要条件。在指导案例22号中，本来下级行政机关根据批复应当作出一个对外发生法律效力的决定，但怕做被告，就直接依据上级批复实施了；如果相对人对批复不服提起诉讼不被受理，就很难得到权利救济。于是，指导案例22号“裁判要点”明确了内部行政行为外部化后，且对行政相对人权利义务产生了实际影响的，如行政相对人对该批复不服，即享有行政诉权。何谓内部行政行为外部化，学理解释见仁见智，而最能影响司法实践的当属指导案例22号及其权威解读。“内部行政行为的外部化是指内部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力，但其实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。”*套用指导案例22号“裁判要点”用语简而言之，内部行政行为外部化是直接将内部批复（指示）付诸实施并对行政相对人产生了实际影响。这是作为判例解释的指导案例22号之精髓，亦即判断内部行政行为可诉性的关键。关于内部行政行为外部化的界定，通常不以送达或者是否为相对人知悉为标准。最高人民法院法官早在［2004］行终第1号行政判决书的裁判要旨就明确地表达了该观点：“内部行政行为外部化并不指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉为外部具体行政行为。送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行为是否具有外部效果。”*毫无疑问，该裁判要旨也是判断内部行政行为是否外部化的权威司法观点。 3.经比对发现本案与指导案例22号有本质差异。如何进行案例比较，最高人民法院法院也有原则指引。根据《实施细则》第九条规定，审理者须将在审案件与指导性案例从“基本案情”和“法律适用”两方面予以比对。就思维过程而言，我国的案例指导与判例法国家法律适用并无本质差异，即经比对发现在审案件与判例高度类似，即“同案同判”，如发现二者有重大差别即排除先例适用。排除适用，是判例法国家法官法律适用中重要而又常用的区别技术，关键在于发现在审案件与先例的重大差别。这种重大差别无外乎《实施细则》所指的“基本案情”与“法律适用”两方面。本案与指导案例22号类似，即被诉内部行政行为均属上级行政机关在土地行政中的内部批复，但有重大差异，即“本案批复并未外化，且存在两个有一定关联的后续行政行为并被原告提起行政诉讼”，故应予以排除参照。具言之，指导案例22号合法有效，只因与本案在是否外部化这一关键事实上存在明显差异，经比对后，人民法院不应当参照其“裁判要点”受理原告的起诉。 （三）本案引发的思考 1.法官负有检索权威案例的义务。所谓权威案例，通常是指上级法院发布的对下级法院法律适用有影响的案例（广义上还包括上级法院生效裁判），其中最权威的案例当属最高人民法院发布的指导性案例。法律人周知，在审理疑难案件时，如果有权威案例参照，那么既可提高审判效率，还能让当事人直接感受到“类案同判”或“异案异断”的实体正义。为推进司法尺度统一，确保审判质效，最高人民法院除颁布《实施细则》外，在近年来的案例指导工作中日益强调法官应尽检索上级法院案例和关联案件的义务。因此，审理者一旦遇有内部行政行为可诉性问题，即便当事人未引述指导性案例作为诉辩理由的，法官仍应主动检索权威类案；在审案件如果涉及相关指导性案例的，应在裁判理由中予以回应或说明。 2.案例是否参照可先查找案例的关键区别点。从案例参照的难易而言，参照适用的难度往往大于排除适用。指导性案例应当参照时，必须从“基本案情”与“法律适用”两方面找到多点相似，而且这些相似点均具有重要性，如此比对与归纳并非轻而易举；而在审案件与指导性案例之间只要发现关键区别点即可排除参照，因而从寻异出发往往事半功倍。诸如本案，它与指导案例22号相比，同中有异，但裁判者经必要比对后，聚焦于在审案件的行政审批并未外部化这一关键事实，果断裁定驳回了原告起诉，遂取得快速息诉的效果。 3.审查原告诉权须分层次、多角度进行。根据法律和司法解释，审查原告诉权必须考量受案范围、原告资格、起诉期限、起诉时机、被告适格和是否重复起诉等多项法定要件。当然，首先应从受案范围角度审查。内部行政外部化只是判断类似行政行为可诉性标准之一，如果经审查内部行政外部化已具可诉性，那么在后续的诉权审查中还需从原告资格、起诉期限等角度切入。 |
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