 本文是行政处罚（行政行为）系列第11篇，不谈具体领域，谈程序，而且只谈行政程序的非独立价值。 行政案件中，有的当事人一听律师要进行程序违法性攻击，就如临大敌，觉得是要故意找人家茬。 甚至会告诫朱律：请多关注实体，程序没什么大问题。 这种情况不罕见，朱律尊重诸位的意见和心情。 但我毕竟是专业律师，如果完全按照当事人的意见办案，我就失去了独立的专业价值，只剩下了爪牙的工具属性。 这种情况下，我都会亮出自己的观点：分析程序违法点，从来不是找茬，大多数时候是确认实体认定错误的原因。 短时间内，朱律不一定能和当事人说清这个问题，只能撰文给大家统一反馈了，也供公众号各位老师参考。 （公号文章多基于大量案例实证，个人精力也有限，有所疏漏、偏差再所难免，大家发现错误后，请直接将勘误发表在留言区，感谢） 一点背景知识通说认为，行政程序拥有独立价值和工具价值（非独立价值）。 独立价值指程序违法本身即侵害司法公正、当事人程序权利，无论实体裁判是否正确，该违法性均独立存在，均可因程序违法撤销、变更行政行为。 非独立价值指程序违法作为手段，会导致实体裁判错误，其违法性需通过实体结果瑕疵体现。该观点强调程序是保障实体正义的工具，程序违法的危害在于 “造成实体错判”。 只说结论：两种价值并非对立，是程序价值的一体两面。独立价值关注程序本身的公正性，非独立价值关注程序对实体结果的影响。 本文只谈程序的非独立价值，即：程序错误是如何导致实体认定出现错误/瑕疵的。 为保证权威性，本文以人民法院案例库中566个行政案例（截至2025年10月）为考察样本，以案例实证的方式进行阐述。 一、程序违法导致事实认定基础缺失，进而产生错误调查、取证、告知、听证是关键行政程序，行政机关未依法履行上述程序，可能导致关键事实无法查清、证据不足或采纳非法证据，从而造成实体认定的事实基础错误。 1.如《刘某明等诉福建省莆田市涵江区人民政府行政赔偿案》该案中，行政机关在未履行法定程序（如公告、催告、作出强制执行决定等）的情况下，违法强制拆除了原告的无产权证房屋，导致房屋完全灭失。法院在审理行政赔偿时，面临房屋面积这一关键赔偿计算依据无法由原告举证的问题。法院明确指出，由于被告的违法强拆行为直接导致了房屋灭失和面积证据的毁灭，因此对房屋面积的举证责任应当转移给实施违法强拆行为的被告承担 。若被告无法举证，则应承担不利后果。 该案清晰地展示了程序违法（违法强拆）如何直接破坏实体认定（赔偿数额）的事实基础。强拆行为的程序违法性，不仅在于其手段非法，更在于其行为后果——毁灭了确定赔偿核心事实（面积）的关键证据。行政机关的程序违法行为，使自己陷入了无法证明损失大小的困境，法院基于此将举证责任倒置，正是对程序违法导致事实真伪不明这一后果的程序性制裁。若程序合法，行政机关应在拆除前进行测量、登记、保全证据，实体赔偿数额的认定便有了清晰依据。程序违法在此切断了实体认定与客观事实之间的联系。 2.再如《陈某芳诉钦州市城市管理行政执法局、钦州市人民政府行政强制及行政复议案》该案中，行政机关对涉案物品采取了先行登记保存的证据保全措施，但 逾期未作出处理决定 。法院认定该行为程序违法。 先行登记保存是一种临时性、紧急性证据保全程序，其目的在于防止证据灭失或以后难以取得。法律对其期限有明确规定，逾期不作处理即构成程序违法。这一违法行为的危害在于，它使得被保存的证据处于不确定状态，其证明力可能因时间推移（如物品变质、市场价值变化）而减损或产生争议，也可能变相成为长期扣押，侵害当事人财产权。在后续作出实体处罚决定时，该证据的合法性、关联性、真实性都可能因保全程序违法而受到质疑，从而动摇处罚决定所依据的事实基础。程序违法在此损害了证据的证明价值，进而危及实体认定的准确性。 3.另如《代某某诉天津市某区公安局行政处罚案》公安机关最初对代某某作出了不予行政处罚决定，后经补充调查，又作出了行政处罚决定，但 未先行撤销原不予处罚决定 。法院认定该程序违法。 一个行政案件的处理应当具有程序上的终局性和逻辑上的连贯性。先作出“不予处罚”决定，意味着行政机关基于当时证据认为违法事实不成立或不应处罚。要重新处罚，必须首先通过法定程序（如撤销）否定前一决定的效力。不撤销而直接作出相反决定，程序上自相矛盾，导致两个效力冲突的决定并存。这种程序混乱，使得后一处罚决定所依据的“新事实、新证据”与前一决定所认定的“事实不清或不存在”之间的关系无法厘清，当事人也无从知晓行政机关改变认定的理由和过程。这严重削弱了处罚决定在事实认定上的说服力和正当性，实体处罚的合法性基础因此存在重大瑕疵。 二、程序违法导致法律适用前提错误行政行为的法律适用需以准确的事实定性为前提。程序违法可能影响对行为性质、法律关系或当事人法律地位的判断，从而导致适用法律错误。 1.如《李某霞诉永州市冷水滩区人民政府行政强制及行政赔偿案》案中显示，政府在已经启动对涉案地块的征收程序后，未继续推进征收补偿程序，转而以该房屋系“危房”存在安全隐患为由，组织人员强制拆除。法院认定该行为属于 滥用职权 。 该案是程序选择违法导致法律适用前提错误的典型。征收房屋与处置危房，分属不同的行政法律关系和程序规制。征收程序旨在实现公共利益并给予公平补偿，其核心是补偿决定；危房处置程序（如紧急避险）旨在消除紧迫公共危险，其核心是安全排险。政府在征收程序启动后，再启动危房鉴定和强拆程序，实质上是 利用“危房处置”这一程序来规避更为严格、对权利人保障更充分的“征收补偿”程序 。这种程序滥用，导致本应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿的法律关系，被错误地纳入了应急管理或城乡规划的法律框架下处理。程序违法直接扭曲了案件的基本性质和法律关系，使得后续任何实体处理（无论是补偿还是赔偿）都失去了正确的法律前提。 2.再如《暨某等四人诉广州市荔湾区城市管理和综合执法局、广州市荔湾区人民政府违法建设行政处理决定及行政复议案》案中显示，行政机关将当事人在城市规划法律法规出台前已建成并保留至今的建筑物，在进行原状维修时，认定为新的违法建设并责令拆除。 法院指出，对于历史遗留建筑的处理，不能简单套用现行法律进行“一刀切”认定。行政机关在执法时， 负有查明建筑建成历史背景的法定义务 。本案中，行政机关未履行这一调查、认定程序，直接适用现行规划法律进行处罚，其程序违法在于 省略了对建筑物“历史合法性”或“历史形成原因”这一关键事实的查明程序 。这一程序缺失，导致法律适用的小前提（案件事实）被错误定性——将“历史形成物的维护行为”等同于“现行法下的新建违法建设行为”。因此，适用关于查处新建违法建设的法律条文进行处罚，属于法律适用错误。程序违法（未调查历史情况）直接导致了事实定性错误，进而引发法律适用错误。 3.另如《张某甲诉某区人力资源和社会保障局不予认定工伤决定案》该案核心是认定职工在“上下班途中”受到交通事故伤害是否构成工伤。行政机关作出不予认定决定。 “上下班途中”的认定涉及路线、时间、目的等因素的综合判断。如果行政机关在调查程序中，未依法全面核实职工当日的行程路线是否合理、时间是否属于上下班合理时间、出行目的是否与工作相关（如是否中途办理个人事务）等，其调查程序即存在缺陷。这种程序上的不完整，可能导致无法准确认定“上下班途中”这一法定要件是否成立。例如，若未核实职工发生事故时是否处于绕道办理私人事务的过程中，就可能错误地认定其不属于“上下班途中”，从而错误地适用《工伤保险条例》，作出不予认定工伤的实体决定。程序调查的疏漏，直接决定了关键法律要件事实的真伪，进而决定了实体法律适用的正确与否。 三、程序违法剥夺当事人权利导致实体结论不公程序的核心价值之一是保障当事人参与权、防御权。程序违法剥夺或限制了这些权利，可能导致行政机关无法听取对其有利的事实、理由或证据，作出片面、不公的实体决定。 1.如《某技术有限公司诉国家知识产权局、某株式会社发明专利权无效行政纠纷案》该案争议焦点是专利复审委员会在无效宣告审查程序中是否违反 听证原则 。具体指，复审委是否在作出决定前，充分保障了当事人就对方提交的证据、理由以及合议组引入的理由进行陈述和辩论的权利。 专利无效宣告程序具有准司法性质，听证原则是其灵魂。如果复审委未将某份关键对比文件或某个技术特征的变化是否构成“公开”等核心争议点告知专利权人并给予其陈述意见的机会，就直接将其作为决定无效的理由，则构成重大程序违法。这种违法剥夺了专利权人最基本的防御权——知情权和辩论权。其后果是，行政机关作出的“专利权无效”决定，可能是在未考虑专利权人潜在有效抗辩理由的情况下作出的。一个本可能因专利权人充分辩论而被维持有效的专利，却因程序违法而被宣告无效。程序违法在此直接扼杀了实体结论可能走向公正的机会，使得决定结果建立在信息不对称和单方判断的基础上，实体公正性无法保障。 2.再如《金某诉苏州市吴江区国土资源局房屋登记管理案》法院认定行政机关在房屋登记过程中存在程序瑕疵，但该瑕疵未对金某的实体权益（如房屋所有权）造成实质性影响，故属于“程序轻微违法”，判决确认违法但不撤销登记。 该案从反面论证了程序权利与实体权益的关联。法院之所以确认“程序轻微违法”，正是因为该瑕疵（如告知不全、材料审核疏忽） 并未实际影响登记结果的正确性，也未剥夺金某在实体上获得合法登记的权利 。试想，如果程序瑕疵是未告知利害关系人，导致本应被提出异议的登记得以完成，进而损害了真实权利人的权益，那么这就不是“轻微违法”，而是可能直接导致登记行为被撤销的重大程序违法。该案表明，程序违法的严重性，往往以其对实体权益的影响程度为衡量标准。当程序违法剥夺了当事人纠正实体错误的机会时，它就直接导致了实体不公。 3.另如《梅某荣诉东台市民政局行政许可及一并审查规范性文件案》民政局在办理行政许可时， 自行增设了法律、法规规定以外的条件 ，并据此作出不予许可决定。 行政许可的条件法定是基本原则。行政机关增设条件，是制定许可标准程序上的违法。这种程序性违法（违法创设规则）直接、绝对地剥夺了符合法定条件的申请人获得许可的实体权利。申请人无需再证明自己符合法定条件，因为一个非法的“门槛”已经将其拒之门外。程序在此不仅是实现实体的步骤，其本身设定的规则就直接决定了实体权利的得失。违法增设条件的程序行为，其后果就是实体上错误地否定了当事人的合法权利。 四、程序违法导致行政行为形式瑕疵进而影响实体效力行政行为的形式是其实体内容的载体和生效要件。形式要件的程序违法，可能直接影响行政行为的法律效力，使其实体内容无法发生预期的法律效果。 1.如《于某某诉贵阳市住房和城乡建设局行政强制执行案》法院明确指出，行政机关负责人对执法报告的 书面批示，不能替代法律要求的正式《行政强制执行决定书》 。以内部批示代替对外生效的法律文书，属于行政行为形式要件的重大程序违法。 行政强制执行必须以作出书面的《行政强制执行决定书》为前提，该决定书需载明事实、理由、依据和救济途径，并依法送达当事人。这是保障当事人知情权、申辩权和救济权的法定形式。用内部批示代替决定书，不仅剥夺了当事人的上述程序权利，更使得强制执行行为失去了对外生效的法律依据。一个没有合法决定书为基础的强制执行行为，无论其追求拆除违法建筑这一实体目标多么正当，其在法律上都是“无源之水”、“无本之木”，自始就不具备法律效力。形式要件的程序违法，直接否定了整个行政行为的合法性，其意图实现的实体管理目标也因此无法获得法律认可。 2.再如《唐某诉栾川县公安局确认行政行为违法案》公安机关在异地开展侦查活动（如询问、调取证据）时， 未依法履行办案协作手续 ，即未向当地公安机关发出协作函或进行通报。 公安机关异地办案协作手续，是规范执法权行使地域范围、确保执法活动受监督的重要程序。未履行该手续，意味着此次异地侦查活动在程序形式上存在重大瑕疵。这种瑕疵可能带来一系列连锁反应：首先，所获取的证据（如证人证言、物证）因其收集程序违法，可能在后续的行政诉讼中被认定为非法证据予以排除；其次，基于这些可能被排除的证据作出的行政处罚决定，其事实认定基础将被动摇甚至崩塌。因此，一个形式上的协作程序违法，可能通过证据规则传导，最终导致实体处罚决定因主要证据不足而被撤销。形式瑕疵侵蚀了实体决定的根基。 3.另如《涞源县某养殖场诉河北省涞源县人民政府等行政强制执行案》行政机关在未作出任何要求当事人履行义务的行政决定的情况下，直接实施了所谓的“代履行”行为。法院认定，该行为不属于法律意义上的“代履行”。 “代履行”作为一种间接强制执行方式，其法定程序必须以存在一个生效的、要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定为前提。行政机关跳过“作出决定”这一核心前置程序，直接实施清除行为，是根本性的程序缺失。这不仅导致强制执行行为性质不明（是代履行还是直接强制？），更使得整个行为失去了启动和执行的法律依据。当事人甚至不知道行政机关要求自己履行什么义务、为何要履行。这种程序根本性缺失，导致行政机关意图实现的“排除妨碍”实体目的，因整个行为不具备合法的程序外壳而完全无法得到法律支持。程序是实体的“骨架”，没有骨架，实体内容无所依附。 小结简言蔽之，程序违法导致实体认定瑕疵的传导路径包括： 1.从证据到事实违法取证（如强拆灭失证据）、不当保全（如逾期处理）等程序违法，直接破坏或污染了证据链，导致事实认定失去客观基础，如刘某明案、陈某芳案。 2.从定性到法律省略关键调查程序（如历史背景调查）、滥用程序选择权（如以危房程序替代征收程序），导致对行为性质或法律关系定性错误，进而引发法律适用整体错误，如暨某案、李某霞案。 3.从权利到结论剥夺当事人陈述、申辩、听证等程序权利，使行政机关作出决定时信息不全、偏听偏信，实体结论的公正性失去保障，如某技术公司案。 4.从形式到效力缺失法定形式要件（如决定书）、违反基本程序要求（如异地办案手续），使得行政行为本身效力存疑或无效，其承载的实体内容自然无法实现，如于某某案、唐某案、涞源县某养殖场案。 因此，行政程序绝非机械的流程，也并非可有可无的东西。 如果您听说律师要以程序违法为突破口来办理案件，不要如临大敌，或许他正在对实体结果的偏差进行抽丝剥茧。 朱律祝各位新年好运！ |
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