中国集团公司
内部控制体系建设实施方案
为积极稳妥地推进建立以源头治理和过程控制为核心的企业内控体
系，健全和完善对全资、控股、参股公司的管理控制体系，全面提升集团
公司管理水平，强化集团公司在国际化建设过程中防范风险的能力，促进
集团公司战略发展目标的实现，特制定本方案。
一、集团公司内部控制体系建设的基本情况
集团公司非常重视内部控制制度的建设，这些制度的有效执行对提高
集团公司管理水平和各阶段发展目标的实现起到了积极的促进作用。但是，
从我们对股份公司、公司等单位内控体系建设调研的情况，以及国务
院国资委对中央企业开展内控体系建设的总体要求看，目前的各项管理制
度还没有真正融为一体，成为一套系统化的体系。由此导致了职能部门之
间管理界面不清晰、管理责任不到位；下级单位对上级多头汇报、多头请
示；同级业务单位之间业务交叉，工作标准参差不齐。这些问题和矛盾的
存在，制约着集团公司整体科学管理水平的进一步提高，与集团公司的战
略发展目标也不相适应，需要我们对现有的各项管理制度进行梳理并系统
化，以形成一套科学、完整的制度化体系。
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二、内部控制体系建设的必要性
内部控制是由企业决策层、管理层和其他人员实施的，为实现企业战
略发展目标提供合理保证的过程。建立健全和不断完善内部控制体系是国
内外企业长期管理实践经验的结晶，有助于约束和规范企业管理行为的基
本准则，有效规避风险。
（一）实施内控体系建设是实现集团公司整体协调发展目标的需要。
“十一五”期间，集团公司将以保障国家油气安全供应为己任，突出
实施资源、市场和国际化战略，率先建成一流的社会主义现代化和具有较
强国际竞争力的跨国企业集团。随着集团公司的发展，尤其是实施国际化
经营战略，客观上需要集团公司理顺内部管理流程，针对关键的风险控制
点，采取积极稳妥可行的措施，建立起一套科学、有效的内部控制体系，
增强抵御内外部风险的能力，为实现集团公司的整体协调发展目标创造适
合的环境和氛围。
（二）实施内控体系建设是集团公司提升科学管理水平的需要。
内部控制是企业科学管理的重要内容，是实现企业目标的重要依托。
建立并认真执行一套设计科学、简洁适用、运行有效的内控体系，将有助
于企业及时发现和掌握经营管理中的突出风险，有助于企业强化内部管理
控制措施，有助于用规范和制度约束管理行为，有助于企业整合优化内部
资源配置，提高资源的使用效率和效果。通过对内控体系的长期有效执行
和不断完善，将使集团公司各个层面的各项经营活动处于受控状态，全面
提升集团公司的科学管理水平。
（三）实施内控体系建设是集团公司履行出资人职责的需要。
建立现代企业制度，完善法人治理结构是实现集团公司发展目标的重
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要组织保障。这就要求必须推行内控体系建设，规范出资人与经理人之间
的代理关系和授权管理，明确各自的职责和权限，强化信息获取、传递和
沟通，促使被投资企业实现信息的透明化和信息披露的完整、充分、必要，
使集团公司能够从管理上、制度上形成一套规避风险的运行机制，及时获
取充分有效的信息用于分析和化解面临的各种风险，实施有力监督，增强
有效防范风险的能力，防止出现内部人控制或降低内部人控制的程度，以
维护集团公司作为出资人的权益。
（四）实施内控体系建设是集团公司实施依法治企的需要。
市场经济条件下，以及在参与国内外竞争的过程中，企业的各项活动
必须遵循注册地和业务经营地的法律法规和规章制度，服从政府部门的监
管，以最大限度地实现自我保护，合理控制法律风险和政治风险。集团公
司作为国际化经营的公司，面临着诸多不同的法律环境和政治环境。这都
需要我们有一套科学的管理制度，作为保障企业实现依法经营的管理控制
措施，降低实现企业经营目标的不确定性。
三、内部控制体系建设的指导思想和原则
集团公司内部控制体系建设的指导思想是：按照国务院国资委的要求，
瞄准国际大公司的内控建设水平，立足改革发展全局，坚持“统筹规划、
整体设计”的原则，以源头治理和过程控制为核心，以防范风险和提高效
率为重点，对现有管理制度、职责分工和业务流程进行全面梳理，力求促
进各项管理工作实现程序化、规范化、制度化、标准化，建立一套设计科
学、简洁适用、运行有效的内部控制体系，使集团公司所有企事业单位和
所有经营管理环节都处于受控状态，有效防范风险，增强抵御风险的能力，
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实现经济资源的高效配置，为实现集团公司战略发展目标提供合理保障。
在具体工作中，要坚持以下原则：
（一）尊重现实、注重实效。
内控体系建设是以企业的现状为基础，按照相关的法律法规和规章制
度，全面梳理和优化企业管理业务流程，力求有效控制风险的管理过程。
在建设过程中，要充分考虑企业的实际情况，远期目标和近期目标相结合，
优先解决目前管理工作中的薄弱环节，使确立的内控体系能够广为接受、
易于执行、行之有效。
（二）涵盖整体、突出重点。
内部控制体系建设涉及集团公司及各单位经营管理活动的各个层面，
涵盖全部经营业务，贯穿于经营管理活动的全过程。在具体实施上既要不
留死角，又要坚持重要性原则，突出对重要单位、重要业务、重要流程和
重要风险点的管理和控制，把企业的风险控制在合理水平。
（三）统一设计、分层实施。
从集团公司总体情况看，各单位的组织结构不尽相同，业务覆盖面和
管理水平也存在较大的差异。为保证内控体系建设工作的有序开展，集团
公司将对拟建立的内控体系统一组织、统一规划、统一标准、统一设计。
各单位要结合本单位实际情况，按照集团公司的统一要求，按照内部组织
结构或业务类型分层次、分阶段认真组织实施。
（四）试点先行、逐步推开。
内控体系建设是一项新颖的工作。这要求我们必须首先选择好试点，
并做好试点单位的工作，在取得成功经验和汲取教训的基础上，全面推开，
以保证内控体系建设工作的有序开展和稳步推进。
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四、内部控制体系建设的目标和任务
内控体系建设是一项复杂的系统工程，具有长期性、艰巨性的特点。
合理确定工作的总体目标，明确各阶段的任务，有利于内控体系建设工作
的稳妥开展。
按照内控体系建设的指导思想和原则，集团公司内控建设的总体目标
是：争取通过两年左右时间的努力，基本建立和谐的内部环境、规范高效
的业务流程、权责明晰的治理结构、简洁适用的风险管理措施，并以此为
基础，力争在“十一五”末在集团公司范围内初步建立系统化和较为有效
运行的内部控制体系，为“十二五”的发展奠定坚实基础。
这项工作的主要任务是以集团公司发展战略和总体目标为出发点，研
究确定覆盖整个集团公司的内控体系框架，分别按照内部环境、目标制定、
事件识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息与沟通、监督八个要素，
以有效防范经营风险为主要内容，确定相应的风险管理制度和风险控制措
施，并使之能够有效运行。
结合集团公司实际情况，按照确定的目标和任务，本着“积极稳妥，
有序推进”和“分层次、分阶段”的原则推进内控体系建设。
一是到2006年底，打牢内控建设工作的基础。集团公司和所属各单位
明确组织领导机构，认真抓好培训，全面梳理现有管理制度，摸清管理现
状，确定内控体系建设的基本框架。同时，集团公司明确试点单位，并指
导试点单位内控体系建设工作的开展。
二是从2007年开始，利用两年左右的时间，到2008年年底初步建立
内控体系。其中：
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2007年，集团公司总部着力研究建立内部环境，对其各组成要素进行
细致分析，完善管理制度，明确职责划分，规范授权，编制完成集团公司
内部环境手册；同时，从集团公司的管理制度和总体管理目标出发，描述
管理业务流程，分析面临的主要风险。试点单位要按照“工作先行、成熟
推开、逐步深入”的原则，在本单位机关各职能部门层面完成现有业务流
程的描述、风险分析、关键控制点的落实等工作，完成风险管理和控制活
动手册的编制。其他单位按照试点单位的经验结合自身实际情况初步编制
完成风险管理和控制活动手册。
2008年，集团公司总部完成全部内控手册的编制。各单位机关层面开
展信息管理与沟通，建立有效的监督机制，完成信息与沟通、监督手册的
编制，并以集团公司内部环境手册为指引，完成本单位内部环境手册的编
制，颁布实施内控手册；同时，各单位要在所属单位层次全面描述控制活
动，编制完成控制活动手册，不再编制其他手册。
三是在2009年利用一年的时间开展测试工作，对已经颁布实施的内部
控制手册进行系统化，完善上下级之间、内部业务职能部门之间、横向同
级单位之间的业务流程和管理接口，形成较为完善和运行有效的集团公司
内部控制体系。同时，试点单位将已经形成的内控流程、制度和措施固化
到ERP平台，并逐步将ERP技术推广到其他企业，从2010年开始进入维护
阶段。
五、内部控制体系建设工作的进度安排
为合理控制工作的进度，考虑可能出现的国家法律法规、市场竞争、
国际化经营环境、原料价格变动、会计政策变更，以及集团公司实施“十
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一五”规划、企业产业定位、专业化持续重组、基地后勤服务改革试点等
客观因素的变化，对整个工作的开展分四个阶段进行总体安排：
（一）准备阶段（2006年年底前）
1．集团公司及所属各单位建立内控体系建设组织领导机构和工作机
构；
2．按照本方案制定出台集团公司《内控体系建设初步指引》；
3．研究制定集团公司《内控体系建设总体框架》；
4．开展内控体系建设培训；
5．全面梳理现有管理制度，摸清管理现状；
6．确定试点单位，并在试点单位启动内控体系建设工作。
（二）实施阶段（2007年1月～2008年12月）
1．2007年1月～12月
集团公司总部：（1）分析内部环境各要素；（2）明确职责划分，规范
授权管理；（3）完善管理制度，确立反舞弊机制；（4）编制完成内部环境
手册；（5）描述业务流程，分析集团公司面临的主要风险；（6）开展信息
与沟通工作，明确信息化建设的标准；（7）开展监督工作；（8）对试点单
位进行业务指导，总结推广试点经验。
试点单位：（1）在机关层面梳理业务流程；（2）摸清管理的现状，找
准目前管理中存在的缺陷和问题；（3）开展业务流程描述；（4）分析、描
述和评估企业面临的风险；（5）明确关键风险点和关键控制措施；（6）完
成风险管理和控制活动手册。
非试点单位：按照试点单位的经验和集团公司要求基本编制完成风险
管理和控制活动手册。
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2．2008年1月～12月
集团公司总部：（1）全面开展业务流程描述；（2）评估业务风险；（3）
明确关键风险点和关键控制措施；（4）完成风险管理和控制活动手册；（5）
完成信息与沟通手册；（6）完成监督手册；（7）初步建立内控体系；（8）
指导所属单位开展内控建设。
试点单位：（1）按照集团公司内部环境手册的规定细化建立本单位的
内部环境手册；（2）在机关层面开展信息沟通、监督工作，并形成手册；
（3）在所属单位全面开展业务流程描述，编制完成控制活动手册，不再编
制其他手册；（4）在本单位范围内初步建立内控体系；（5）试点单位利用
ERP技术对建立的内控流程、制度和措施进行固化。
非试点单位：借鉴试点单位的经验，在本单位范围内基本建立内控体
系。
（三）系统化测试和完善阶段（2009年1月～12月）
1．对初步建立的内控体系进行整体测试；
2．按照测试结果完善内控体系；
3．完善上下级之间、各业务职能部门之间、横向同级单位之间的业务
流程接口；
4．优化业务流程和风险控制；
5．在集团公司范围内建立较为完善、适用和有效的内部控制体系；
6．试点单位完成ERP对建立的内控流程、制度和措施进行固化；
7．在非试点单位推广实施ERP技术。
（四)运行维护阶段（2010年开始）
结合集团公司信息化和ERP的实施，以及整体经营环境的变化，适应
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集团公司发展目标的需要，及时完善内控体系，利用信息化的成果强化对
风险的自动控制，减少人工控制，优化自动控制和人工控制的相互制衡，
确保内控体系的可靠执行和有效运作。
六、内部控制体系建设的工作要求
（一）提高认识，明确责任。
内控体系建设是一项长期的、复杂的系统工程。各单位、各部门要高
瞻远瞩，牢固树立大局观和长远观，充分认识这项工作的长期性、复杂性、
系统性和艰巨性，确保该项工作的有序、有效开展。各单位、各部门的主
要负责人是内控体系建设的第一责任人，要积极支持这项工作的开展，把
握好正确的工作方向和舆论导向，有条不紊地把内控体系建设工作逐步引
向深入。
（二）加强领导，建立机构。
为有力保障内控体系建设工作的开展，成立由集团公司主要领导为主
任，总部各部门主要负责人参加的内控体系建设委员会，统筹安排和督导
内部控制体系建设工作，并设立委员会办公室，抽调专职人员，集中专项
开展此项工作，协调解决工作中的矛盾和问题。各单位也要由主要领导亲
自主持，成立相应的组织领导机构，抽调综合素质高、业务能力强和具有
较强协调能力的人员组成具体工作机构，专职负责本单位内控体系建设工
作的开展。各单位应将成立有关组织领导机构和工作机构的文件，连同工
作机构主要负责人名单、职务、联系方式等上报集团公司内控体系建设委
员会备案。
（三）确立试点，带动全面。
集团公司按照业务类型分别选定公司等条件较为成熟的单位作为
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集团公司内控体系建设的试点单位，同时鼓励其他具备条件的单位先期开
展内控体系建设工作，待积累成功经验和教训后全面推开。试点单位要积
极按照集团公司的统一部署，注重取得实际成果和创造成功经验相结合，
认真开展工作；非试点单位要积极创造条件，借鉴试点单位的经验，结合
自身实际，在集团公司总体时间框架内推动工作开展。
（四）注重培训，培养骨干。
要采取多种方式积极做好内控体系建设的培训工作，加快知识更新，
为内控体系建设工作的开展创造良好的前提条件。集团公司将结合工作开
展的进度做好对各单位业务骨干的培训。各单位也要密切结合自身工作的
开展，按照“先培训、后工作”的原则，分业务类型和工作岗位做好业务
骨干和实际操作人员的培训工作。
（五）加大力度，确保执行。
确保所建立的内部控制体系有力和有效执行是整个内控体系建设工作
的根本。各单位、各部门要从战略的高度，从确保集团公司整体发展目标
实现的高度，充分认识“执行”是整个内控体系的生命力。要调动本单位
的一切积极因素，从管理上、制度上形成确保内控制度得以充分有效执行
的氛围和机制，保证所建立的内控体系得到不折不扣的执行。
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