灾难每隔一段时间就对人类发动
一
次袭击。近年来
，世界上的各类巨灾更是
有频仍之势。面临灾难
，各国应对管理方
式又各不相同。我们走进日本
、美国、伊
朗、巴基斯坦等国家
，研究它们应对巨灾
的典型案例
，分析它们的巨灾应急管理方
式，希望对我国的灾害管理工作有所借
鉴
1995~日本阪神地震
政府反应迟缓
，协调不力。虽然震后一小
时兵库县就成立了“地震灾害对策本部”
．
但因兵库县知事接到警察署灾害报告是
“死亡4人”
，所以没有请自卫队出动救
灾。当一位在神户的国会议员用手机通知
防卫厅，防卫厅才匆匆忙忙地下令自卫队
紧急出动。但由于集结和准备的需要
．自
卫队救灾主力在第二天才开进灾区
。而首
相也是在地震后第三天
，才到灾区视察
在认识到灾难严重性之后
，日本开始动员
各种力量进行救援
地震造成巨大损失
际上，政府援助解决临时住房
所占比例并不大。地震过后40
天，70％的临时住房是受灾群
众自助解决的
，20％是利用企
业住房，lO％是在公共设施的
避难所。阪神地震一周年后
．近
90％的受灾者回到自家住房
．
住在临时住宅的人不到2％
三、国际救援。地震发生
臣失威力吹起
专题
例分析
徐富海／文
后，有许多国家的救助队申请到阪神地区
进行救助，都被日本政府拒绝
。美军第7
舰队的舰船准备出动直升机进行救援
．始
终得不到日本政府的许可
。
四、社会评价和后续行动
。日本政府
在地震当时的滞后反应饱受诟议
，“政府
麻痹”成了当时日本流行的讽刺语
。但地
震之后，日本政府总结教训
，采取了一系
列措施：一是建立中央防灾指挥系统
．内
阁中设立了通管救灾力量的防灾大臣
．在
中央政府内设立了由首相担任会长的“中
央防灾会议”；二是确定每年的1月17日
(阪神大地震发生日)为全国tt防灾和志愿
者日”；三是研究灾害预警；四是连续3次
修改《建筑基准法》
，提高建筑抗震基准：
五是提高减灾意识
。各个企业和机构都相
应制定了地震发生时职员疏散与救助方
案，编印了很多防灾用书
，各家庭普遍准
备了防灾包
，定期进行灾害演练
。这些措
施后来发挥了很大作用
2003年伊朗巴姆地震
2003年12月26日
，伊朗东南部克尔
曼省巴姆地区发生里氏6
．3级地震，造成
3万多人罹难。在人口不到十万的巴姆地
区，三分之一的人死亡
、
一半人受伤、70％
的建筑倒塌，整个城市几乎被夷为平地
中国减灾2008年第10期21
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专题
一
、震后紧急救援。地震发生当天，伊
朗总统哈塔米立即对抗震救灾工作做出指
示．政府也召开紧急内阁会议。在紧急事务
委员会统一指挥下．伊朗紧急反应机构立
即启动伊朗立即在克尔曼市建起了一个
危机中心．在巴姆市则建起了现场救灾中
心．全面协调地震灾区前方的指挥行动。内
政部、卫生部、军方、红新月会和来自44个
国家的1600名搜救和医疗救助人员一道
展开了大规模的救援行动．伊朗红新月会
在很短时间里动员了8500名救援志愿者
前往灾区参加救助近12000名伤员被空
运到其他省份的医院进行救治伊朗政府
通过国家电台、电视台和媒体向全社会发
出了救灾总动员．希望民众献血．邻省向克
尔曼省提供急救物品．全国捐赠灾民们最
需要的衣服、食物和防寒物品。
二、恢复重建工作伊朗巴姆地震重
建主要分成2个阶段：第一阶段是制定详
细的重建计划伊朗政府专门设立了督导
办公室制定计划时引入了专家顾问机
制．对巴姆城的城市设计和规划进行全面
评估和分析。重建计划的主要内容包括：
清理全城废墟．在原址上进行重建．专家
学者、工程师、专业建筑商提供技术支持．
进行防震减震等方面的宣传教育．雇佣当
地人参与重建以增加就业机会．充分利用
国际捐款进行基础设施建设等在重建第
二阶段．住房和城市发展委员会成立了一
个名为“巴姆可持续重建宣言”的委员会．
由专家学者组成．负责今后若干年的巴姆
重建工作
三、国际救援活动。巴姆地震后，伊朗
的求援得到国际社会的积极响应国际社
会立即向伊朗地震灾区提供紧急人道主
义援助44个国家派出了1600名搜救和
医疗救助人员．大量国际救灾物资运抵地
震灾区。伊朗除明确拒绝以色列外．没有
拒绝其他任何国家
四、社会反映和评价伊朗巴姆地震
应急工作受到国际社会认可．但实际重建
工作远远落后于预期地震发生4年后．
市区内还有许多灾后临时搭建的简易房
屋在使用．卫生设施恢复缓慢，受损的世
界级文化古迹巴姆古堡仍未得到妥善修
复灾后重建工作在实际操作中出现的主
要问题包括：负责重建的机构和项目较
多．缺乏协调和统一管理：对各种项目缺
乏有效的监管：一些承包商唯利是图．使
用劣质材料．雇佣技术不过关的工人进行
施工：缺乏重建资金；由于管理不善，来自
伊朗国内外的捐款存在被浪费和贪污等
现象
2004年印度洋地震海啸
2004年12月26日．印尼苏门答腊岛
附近海域发生8．9级强烈地震．引发严重
的海啸灾难，造成近22万人死亡印尼、
斯里兰卡、印度和泰国等东南亚和南亚国
家损失严重
一
、灾后各国的救援和重建。灾后．受
灾国家展开了大规模的自救行动领导人
亲赴灾区指挥救助各国政府紧急拨出资
金用于灾区重建、救助灾民．政府各部门
及军队全力以赴搜寻遇难者和救助灾民
比如．泰国总理他信几天来两次南下泰
南．慰问灾民．指挥救助泰国政府紧急拨
出100亿泰铢(约合2．5亿美元)预算用于
救灾
灾后恢复与重建将历时5至lO年．
耗资超过100亿美元重建区域情况不
同．重建做法和进度也不一致泰国较其
他受灾国行动迅速．在重建中许可众多国
际连锁酒店运营商积极参与．许多商业设
施和住宅在几个月内就已经重建完毕其
他国家的管制比较严格．印尼政府用了4
个月时间才组建了一个负责亚齐省重建
工作的独立机构。各机构官员都用大量时
间与村民交谈．讨论如何重建他们的社
区，包括处理产权、公共用地分配等问题。
然后让居民们签署这些文件．从书面上认
可这些土地用途划分的新地图。起初．这
个过程让不少外国捐助人抱怨．但他们的
工作有助于阻止贪污腐败和重复无效的
工作．后来又广受赞誉斯里兰卡政府禁
止开发商涉足海滩这些旅游黄金地段．所
有的援助组织开展工作之前都必须得到
城市发展主管机构的审批．随着工作的逐
步进展．官僚机构又增加了好几层．备受
争议
二、国际救援工作。印度洋海啸震动
了全人类社会．国际社会纷纷伸出援手，
向受灾国提供了大量援助联合国副秘书
长扬．埃格兰表示．印度洋海啸救援是人
类迄今对重大自然灾害所作出的“最为有
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巴姆地震后的废墟
中国减灾．年第期
专题
效的应急反应”。印度洋海啸发生几天后，
几乎所有受灾人群都得到了食物。在灾难
发生后2到3个星期．几乎全部受灾人口
都获得了水、卫生医疗设备以及庇护。
2005年美国卡特里娜飓风
2005年8月28日．美国遭受卡特里
娜飓风袭击．阿拉巴马、佛罗里达、路易斯
安那和密西西比受灾．造成经济损失1000
亿美元奥尔良市80％的地方被淹。约
1000人丧生．数十万人无家可归。
一
、紧急救援工作。灾难发生以后，联
邦政府行动迟缓．救援物资和人员迟迟不
到位直到飓风登陆几个小时以后，应急
管理局才向国土安全部报告要求提供紧
急援助．要求派出1000名国土资源部雇
员在48小时内到达灾区。8月31日．联邦
的救援车队才开始达到，但数量不多。开
始．饥渴的居民到商店拿走一些必要的生
活用品．警察并没有严厉干涉．这助长了
一些人趁水打劫的欲望．致使事态进一步
恶化从8月29日人们到超级穹顶体育
馆和奥尔良会议中心避难．到9月2日联
邦组织大规模撤离．其中有四五天的时
间．灾民处于饥渴、肮脏和暴力的包围之
下．身心受到严重伤害。
二、灾后重建。现代化城市的恢复重
建是一个巨大的工程根据美国广播公司
的报道．仅仅把飓风留下的废墟清除干净
可能要花3年时间在飓风发生2周年
时．布什表示．联邦政府己尽力协助新奥
尔良的重建．包括提供1114亿美元的巨
额救灾和重建款项．但只有到2012年前
才能完成重新设计的堤坝系统以做到“百
年防洪”在重建中。美国凭借雄厚经济实
力。自主进行。新奥尔良市出台了一系列
重建计划，修建堤坝，恢复公共设施，减小
城市规模．将一些低洼地区变成沼泽公园
等。
三、社会评价。因联邦政府反应缓慢，
救灾不力．联邦紧急管理局局长布朗因此
卡特里娜飓风破坏严重
下台．美国布什总统也备受责难。在实际
重建中．美国国会拨款的1100亿美元救
灾款．由于争议以及地方政府、州政府和
联邦政府相互指责．到灾后一周年时只使
用了440亿美元同时．新奥尔良原来存
在的潜在风险在重建中没有避免。在飓风
灾害过去了2年后．18万多个家庭提交了
改造房屋的申请．只有22％的人收到了支
票：城市人口仅达到飓风前的68％，公共
设施，如商场、学校、医院、休闲场所，还没
有完全恢复正常：犯罪仍呈明显增长趋
势。为了应对以后灾害，2006年布什总统
签署了《后卡特里娜应急管理改革法》，将
联帮紧急管理局提升到在紧急状态下能
直接对总统负责的地位。
2005年巴基斯坦地震
2005年1O月8日．巴基斯坦发生里
氏7．6级强烈地震．导致7_3万人死亡．近
13万人受伤．350万人无家可归；4000多
个村庄的60多万座房屋倒塌或者严重损
毁：直接财产损失高达23亿美元，间接损
失为5亿美元
一
、灾害应急救援。地震发生当天，总
统穆沙拉夫和总理阿齐兹现场视察灾情．
指示军方全力救援巴基斯坦成立救灾特
别小组，组织军民共同抗震救灾10月9
日．巴基斯坦政府派出直升机和运输机运
送军队和救灾物资国内未受灾的地区也
紧急募集款项支援灾区．还有无数志愿者
拿着锹、扛着镐．成群结队徒步赶往重灾
区进行援助。但因缺乏有效的组织和指
挥．救灾作用并没有充分发挥出来
二、灾后各国重建和恢复工作震后
重建分为几个阶段．需要3年到5年时
间首先．巴基斯坦成立了震后恢复重建
局，该局将直接向总理报告工作。其次，制
定了灾后恢复重建的原则方针．通过了
《农村灾后恢复重建政策文件》和《城市灾
后恢复重建政策》等文件。政府对倒房毁
房提供资金资助和技术支持．鼓励个人自
立自强，自己劳动或雇工建筑房屋。第三．
开展灾情和需求情况评估．震后恢复重建
局派出600名援助和监察人员到9个受
灾区调查．摸清资助人名单．划分资助类
别，确定重建补助标准。第四，根据灾民住
房受损情况分阶段进行资助。第五，邀请
巴基斯坦国家工程服务公司设计适用抗
震民房，备用几种模式供灾民选择。第六．
进行大规模培训至2007年10月．巴基
斯坦已经重建了15万座房屋．20万座房
屋正在重建．所有6O万毁房倒房将计划
在2008年中期修建完成
三、巨灾国际救援行动。地震之后，穆
沙拉夫亲自陪同外国记者到地震现场．通
过国际媒体向全世界发出呼吁联合国机
构组成了一个7人应急协调小组．地震当
晚赴巴基斯坦第二天．联合国灾害评估
队也赶赴灾区开展灾害评估震后12个
小时内．共有4O多个国家44支救援队处
于待命状态．包括中国国际救援队在内的
多国救援队、联合国机构、非政府组织等．
纷纷前往地震灾区协助救援巴基斯坦政
府从全世界得到了24亿美元的资金或物
资援助承诺．其中10亿美元来自单个国
家．14亿美元来自地区葳国际组织。
中国减灾．2008年第10期23
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