第五节?绩效评估
公共管理的核心问题是提高绩效。现代公共组织特别是政府，以向公民和社会提供优质高效的服务作为宗旨，以提高政府绩效为目标。
一、绩效管理的涵义
绩效如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思。从管理学的角度来说，绩效指的是个人或组织，完成某种任务或者达到某个目标的行为，通常是有功能性或有效能的表现。从绩效的层面上区分，可分为组织绩效和个人绩效。个人绩效主要指个人的工作表现、工作成绩、工作态度以及他的专业知识、熟练程度等。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为公共部门的行为及其取得的业绩、成绩和实际效果，具体以效率、效果、公平等来衡量。一般来说，组织绩效才是真实的期望结果，是实施管理行为的最终目的，个人绩效是为了支撑组织绩效的达成而存在的。
影响绩效的主要因素有技能、激励、环境和机会等。
绩效管理是收集绩效信息，进行绩效衡量，并以此设计与执行有效的管理，推动绩效不断持续改进的整体活动和过程。绩效管理作为一种动态的改进公共部门绩效的管理方式，它以公共部门的整体绩效为分析单位，更加强调结果导向、战略与系统管理。一个有效的绩效管理系统必须具备以下四个构件：计划绩效、监控绩效、评价绩效、反馈绩效。
在公共部门进行绩效管理具有促进民主政治发展、提高管理绩效、明确责任、强化激励机制、优化资源配置、改善公共部门形象等方面的作用。
绩效评估一般包含两个层次：一是对于组织绩效的评价；二是对于工作人员绩效的评价。
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二、组织绩效评估
（一）组织绩效评估的内涵和作用
组织绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一；它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。
组织绩效评估措施的施行有助于改进政府对公共事务管理和公共服务传递的方法与技能，充分显示政府绩效评估的管理功能，改进政府公共部门与社会公众之间的关系，充分显示政府绩效评估的政治功能。
（二）组织绩效评估系统
评价是对人或事物的价值做出判断的一种观念性的活动。任何评价活动都包括以下四个环节：确立评价的目的，选择评价对象；建立评价的参照系统，确定评价主体、评价指标、评价标准和评价方法；收集相关信息；形成价值判断。评价系统相关的基本要素：评价目标、评价对象、评价主体、评价指标、评价标准、评价方法。
组织绩效评估并不是一个单一的行为过程，而是由许多环节、步骤所组成的行为系统，不仅包括绩效评估过程本身，而且还包括评估结果的使用。组织绩效评估系统包括：阐明要求和任务，确定评估的目的和目标，确定组织绩效的评价标准和评价指标，根据评价标准和评价指标跟踪与评估绩效，比较绩效结果与目标，分析与报告绩效结果，运用绩效评估结果来改善预算、部门之间的合作、公共政策、公共服务、公共责任。
组织绩效评价系统的设计要求：战略一致性、反映组织的特征、客观性、准确性、可接受性、可控性、及时性、应变性。设计中要注意处理好以下关系：可控制与不可控制、量化与非量化、经济效益和社会效益、单一性与多重性。
（三）确定绩效标准
制定和修订绩效计划的前提，或者说首要的步骤就是确定绩效标准。由于公共组织受自身宗旨、活动特点的复杂性所决定的，单一的量化的绩效标准不可能准确地反映一个公共部门的运作情况，所以，就公共部门而言，其绩效标准是一些复杂的要素的综合，这些要素共同反映着公共部门的运作状况。
１．公共部门绩效评估标准的主要内容
经济。资金是行政管理活动的基础，然而，一个公共组织从事管理活动时实际投入的并不是金钱，而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。公共管理活动中的人力、物力、设备等构成了公共部门对特定管理活动的投入，而获得和维持这些人力物力设备所花的资金，就是投入的成本。经济的标准要求的是以尽可能低的成本（资金）而获得最大限度的投入，从而提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。为此，经济侧重的是成本（资金）的节约程度，强调是投入与成本之间的关系，其主要目的是在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平。
效率。效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率与投入成反比，而与产出成正比。效率比例，包括投人与产出的比例、单位时间内提供公共服务的数量比例。单位物质投入内提供公共服务的数量比例。无形损耗与一定公共服务之间的数量比例，以及这种比例发展的趋向；频率大小和行政活动节奏的快慢，包括公共服务提供之间的时间间隔、社会公众提出要求与政府公共部门做出反映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向；环节多少，包括政府部门从开始进行某项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。
效果。效果是衡量公共服务的一个重要标准。效果关心的问题是“情况是否得到改善”。这样，效果通常是指公共服务实现目标的程度，如公众满意程度，是否符合职能的规定性，政策目标的成就程度。因此，效果通常以产出与结果之间的关系加以衡量。效果可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。
公平。公平作为衡量绩效的标准，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇，弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此，公平标准强调的是政府提供公共服务的平等性。
责任。责任标准强调的是公共组织在决策和执行过程中对公众的要求做出积极的回应，而不是以追求公共组织自身需要满足为目的回应，就是公共组织在公共管理过程中对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复过程。公共组织的回应是一个公共管理过程，在这一过程中制定公共服务政策要符合公众的利益，关注公众，这只是一个方面。更重要的是公共组织要能够及时获取公众对公共组织所提供服务的意见、建议和批评，以及公众的最新需求，对这些意见和需求做出积极灵敏的反应，并做出令公众满意的答复，按公众的意愿解决问题。
这五种标准相辅相成，共同构建了公共部门绩效评估的综合评价体系：在经济标准内，考虑资源与成本；在效率标准内，考虑资源与产出；在效果指标内考虑产出与结果；在公平与责任标准内，考虑某种产出及其相应的结果是否增进了社会公平，是否符合公共的利益，反映了公众的意志。在这样环环相扣的过程中，公共部门的整体绩效才能得以真正意义的实现。
２．制定绩效标准的一般步骤
第一步，确定各部门工作一览表；第二步，确定部门各项工作所需要的知识、技能、经验、资格，尽可能写得具体，并划分出相应的等级，形成一份职能标准等级表；第三步，根据所整理的工作一览表确定每个人的分工，包括确定个人的工作量、主要工作事项等等；第四步，根据每位员工的工作内容，确定相应的职务标准；第五步，参照职能标准等级表，确定每位员工的职能标准；第六，上司与部下就所确定的职务标准进行沟通和磋商，并加之进行修正，最终达成共识。职务标准的首要步骤就是确定出每个职务的工作要项。
制定绩效标准时应遵循以下五条原则：明确具体的、可衡量的、有行为导向的、切实可行的、受时间和资源限制的。
制定绩效标准时应该注意以下特征：
绩效标准是基于工作本身而非工作的人制定的；绩效标准体现的是工作执行情况可以接受的绩效水平，而不是工作执行情况良好的绩效水平；标准是一般员工可达成的；绩效标准应为众人所知；绩效标准应尽可能地经过管理者和员工双方的沟通协调并取得认同制定出来；绩效标准应尽可能具体，并且是可以衡量的；绩效标准要有时间的限制；绩效标准是可以改变的；绩效标准的数量应根据实际需要而定；最后，应该将绩效标准以文字的形式表达出来。
（三）确定绩效评估的指标
绩效评估的指标是根据绩效评估的标准而确定的，它是绩效标准的载体和外在表现，是公共管理活动中某一特定方面功效的规范化了的量的显示，设计评估指标是公共部门管理绩效评估的前提。
评估指标的确定与绩效评估之间存在着密切的联系。如何使政府公共部门绩效的优势与缺陷都涵盖到不同的评估项目中，这是使评估客观、公正，发挥评估导向作用的关键，如何确定和划分评估指标直接指向的是以任务为导向的结果如何测定的问题。确定绩效评估指标，一是要根据组织的具体职能，不同级别和性质不同的组织的绩效评估就会有不同的评估指标。二是要根据社会发展的整体价值取向和社会公众的需求。指标确定还有一个不可忽视的技术性问题。这就是如何把职能更进一步细化和对其所管理的具体事务进行归类与多级划分的问题，这种划分就更为具体，有的甚至还要进行第三步的划分。划分得越具体，就越涉及技术性问题；划分得越具体，就越能进行量化分析，所评估的绩效就越准确。
???根据绩效评估标准的要求，绩效评估指标的设定应包括费用指标、时效指标、数量指标、结构指标、质量指标等。
（四）选择正确的评估方法
有了评估标准和评估指标，还需要采用一定的评估方法来对评估标准和评估指标进行实际运用，以取得客观而公正的评估结果。
绩效评估中常用的方法主要有：对比法、逻辑框架法、参与式评估法以及质询和民间调查等。
在评估过程中应当注意：
信息资料的收集必须真实、客观与全面。信息资料的收集这是指广泛收集涉及将要接受评估单位管理绩效的各方面信息和资料。一般来说，划分评估项目和选定所要评估的内容取决于两个关键因素：一是绩效评估所欲使用的资料；二是绩效评估者根据其价值观选择和确定所评估的事项。绩效评估使用的信息资料包括政府及其各部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释社会公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果、会议记录、物质投入与消耗、重大决策过程、成果鉴定的结果、绩效评估结果、管理方法的改进与调整等。要做到信息资料能够准确、客观和全面地反映政府公共部门的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题。以绩效为基础的管理就是一种信息交流。在大量公共事务与公共服务都通过网络来管理和传递的条件下，这些信息以数字形态存在，以网络为传播途径，在数字虚拟的办公环境中进行传递、反馈与处理。因此，收集信息资料的关键是要运用信息系统和数字网络技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间、绩效评估者与政府公共部门、社会公众之间建立一种通过网络进行信息收集、传递与反馈的机制。
要选择一个适当的评价策略，包括开展以问题为基础的调查、选择评估的时机、评价的影响力等。
是要选择评价工具，包括选择评估方式、审计、经济与效率评论、评价说明、成本—效益分析、成本一效率研究、努力程度评价、执行过程评价、绩效监控、比较案例研究、实验设计、准实验设计、过程分析、设计和使用平衡记分卡等。
应当重视绩效评估结果的公布，运用具有影响力的评价结果来提高政府公共部门的绩效。
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三、个人绩效评价
（一）个人绩效评价涵义、步骤和内容
所谓个人绩效评价是评定和估价员工个人工作绩效的过程和方法。绩效评价是绩效管理系统中最为重要的一个环节，绩效评价系统是人力资源管理职能系统的核心。
绩效评价的过程实际上就是一个收集信息、整合信息、做出判断并给予反馈的过程。绩效评价过程的一般模型包括以下六个阶段：
观察：评价者在日常工作中观察被评价者的行为；
记录：评价者将这种行为作为被评价者整体绩效的一个部分而编译记录下来（即评价者形成了原始印象）。
储存：评价者将这种信息储存在记忆里，这种信息会在短期以及长期中减退（即评价者不可避免地会忘事儿）。
回顾：当需要对被评价者进行评价时，评价者对各个绩效维度进行审查，加顾自己脑子里所储存的观察画面或印象，并且将其与相应的绩效维度进行对比。
评价：评价者对信息再次进行审查，并且与其他各种可能的信息结合在一起，最终确定被评价者的评价等级。
反馈：评价者与被评价者进行充分的沟通，是被评价者能够充分了解评价的结果，并帮助被评价者认识到自己在工作中取得的进步和存在的问题。
绩效评价的内容：工作业绩评价、工作能力评价、潜力评价和工作态度评价。业绩评价就是对个人行为的直接结果进行评价的过程。能力评价是对个人具备的常识、专业知识和相关的专业知识、技能、技术或技巧、工作经验、体力的评价。潜力评价就是通过各种手段了解员工的潜力，从而找出阻碍员工发挥潜力的原因，更好地将员工的工作潜力发挥出来，将潜力转化为现实的工作能力。工作态度评价是评价个人是否努力认真工作，工作中是否有干劲和热情、是否遵守各种规章制度等。
绩效评价应注意的几个问题：力求简单、尽量减少不必要的文字工作、节约时间、最大限度的愉快。
（二）公务员考核
1．公务员考核对象和原则
第二条本规定所称公务员考核是指对非领导成员公务员的考核。对领导成员的考核，由主管机关按照有关规定办理。
第二十九条对参照公务员法管理的机关（单位）中除工勤人员以外的工作人员的考核，参照本规定执行。
???第三条公务员考核坚持客观公正、注重实绩的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。
2．考核内容和标准
???第四条对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
???德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。
???能，是指履行职责的业务素质和能力。
???勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。
???绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。
???廉，是指廉洁自律等方面的表现。
???第五条公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。
???平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。
???定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初进行。
???第六条年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
???第七条确定为优秀等次须具备下列条件：
???（一）思想政治素质高；
???（二）精通业务，工作能力强；
???（三）工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；
???（四）工作实绩突出；
???（五）清正廉洁。
???第八条确定为称职等次须具备下列条件：
???（一）思想政治素质较高；
???（二）熟悉业务，工作能力较强；
???（三）工作责任心强，工作积极，工作作风较好；
???（四）能够完成本职工作；
???（五）廉洁自律。
???第九条公务员具有下列情形之一的，应确定为基本称职等次：
???（一）思想政治素质一般；
???（二）履行职责的工作能力较弱；
???（三）工作责任心一般，或工作作风方面存在明显不足；
???（四）能基本完成本职工作，但完成工作的数量不足、质量和效率不高，或在工作中有较大失误；
???（五）能基本做到廉洁自律，但某些方面存在不足。
???第十条公务员具有下列情形之一的，应确定为不称职等次：
???（一）思想政治素质较差；
???（二）业务素质和工作能力不能适应工作要求；
???（三）工作责任心或工作作风差；
???（四）不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响；
???（五）存在不廉洁问题，且情形较为严重。
???第十一条公务员年度考核优秀等次人数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的百分之十五以内，最多不超过百分之二十。
3．考核程序
???第十二条公务员考核按照管理权限和规定的程序进行，由机关公务员管理部门组织实施。
???机关在年度考核时可以设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。
???第十三条年度考核按下列程序进行：
???（一）被考核公务员按照职位职责和有关要求进行总结，并在一定范围内述职；
???（二）主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求；
???（三）对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示；
???（四）由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次；
???（五）将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由公务员本人签署意见。
???对担任机关内设机构领导职务公务员的考核，必要时可以在一定范围内进行民主测评。
???第十四条公务员对年度考核定为不称职等次不服，可以按有关规定申请复核和申诉。
???第十五条各机关应当将《公务员年度考核登记表》存入公务员本人档案，同时将本机关公务员年度考核情况报送同级公务员主管部门。
4．考核结果的使用
???第十六条公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
???第十七条公务员年度考核被确定为称职以上等次的，按照下列规定办理：
???（一）累计两年被确定为称职以上等次的，在所定级别对应工资标准内晋升一个工资档次；
???（二）累计五年被确定为称职以上等次的，在所任职务对应级别范围内晋升一个级别；
???（三）确定为称职以上等次，且符合规定的其他任职资格条件的，具有晋升职务的资格；连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑；
???（四）被确定为优秀等次的，当年给予嘉奖；连续三年被确定为优秀等次的，记三等功；
???（五）享受年度考核奖金。
???第十八条公务员年度考核被确定为基本称职等次的，按照下列规定办理：
???（一）对其诫勉谈话，限期改进；
???（二）本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；
???（三）一年内不得晋升职务；
???（四）不享受年度考核奖金。
???第十九条公务员年度考核被确定为不称职等次的，按照下列规定办理：
???（一）降低一个职务层次任职；
???（二）本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限；
???（三）不享受年度考核奖金；
???（四）连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退。
???第二十条公务员主管部门和公务员所在机关应根据考核情况，有针对性地对公务员进行培训。
5．考核中的相关事宜
???第二十一条新录用的公务员在试用期内参加年度考核，不确定等次，只写评语，作为任职、定级的依据。
???第二十二条调任或者转任的公务员，由其调任或者转任的现工作单位进行考核并确定等次。其调任或者转任前的有关情况，由原单位提供。
???挂职锻炼的公务员，在挂职锻炼期间由挂职单位进行考核并确定等次。不足半年的，由派出单位进行考核。
???单位派出学习、培训的公务员，由派出单位进行考核，主要根据学习、培训表现确定等次。其学习、培训的相关情况，由所在学习、培训单位提供。
???第二十三条病、事假累计超过考核年度半年的公务员，不进行考核。
???第二十四条公务员涉嫌违法违纪被立案调查尚未结案的，参加年度考核，不写评语、不定等次。结案后，不给予处分或者给予警告处分的，按规定补定等次。
???第二十五条受处分公务员的年度考核，按下列规定办理：
???（一）受警告处分的当年，参加年度考核，不得确定为优秀等次；
???（二）受记过、记大过、降级、撤职处分的期间，参加年度考核，只写评语，不定等次。在解除处分的当年及以后，其年度考核不受原处分影响。
???第二十六条公务员不进行考核或参加年度考核不定等次的，本考核年度不计算为按年度考核结果晋升级别和级别工资档次的考核年限。
???第二十七条对无正当理由不参加年度考核的公务员，经教育后仍然拒绝参加的，直接确定其考核结果为不称职等次。
???第二十八条对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假等违法违纪行为的，依照有关规定予以严肃处理。
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?????????????????????????????????????????????????摘自《公务员考核规定（试行）》
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