环保手续是不是餐饮工商营业执照的前置

环保手续是不是餐饮工商营业执照的前置

【邮件字号】市长信箱[2006]2019

【发布单位】市工商局

【呈批件内容】以前，开办餐饮业、大理石加工、不锈钢加工、塑钢加工业必须先办理环保手续，才能够办理工商营业执照，根据国务院《建设项目环境保护管理条例》和《重庆市环境保护条例》的规定，环保手续应该是工商营业执照的前置，但如今，工商部门没有执行这个国家的规定，请问为什么？还有，环保手续是不是工商营业执照的前置条件，请明确回答。

【办理单位】市工商局

【办理结果】

李先生：

你好，接到你关于“环保手续是不是餐饮企业工商登记前置条件”和“工商部门对餐饮业不执行环保法规”的电子邮件后，我局十分重视，进行了认真的研究，现将有关情况回复如下：

一、关于工商登记前置许可设置的问题

你在邮件中提到“按照《建设项目环境保护管理条例》和《重庆市环境保护条例》的规定，环保手续应该是工商登记前置手续”。按照《行政许可法》规定，工商登记前置许可只能由法律、行政法规和国务院决定设置，《重庆市环境保护条例》作为地方性法规，不能设置工商登记前置许可。

二、关于对《建设项目环境保护管理条例》第九条的理解问题

“环保手续应该是工商登记前置手续”的观点源自《建设项目环境保护管理条例》。该《条例》第九条规定“按照国家有关规定……；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。对该条的理解，有四点值得推敲：首先，该条存在逻辑方面的问题，从工商登记的属性上看，工商登记是主体登记，即确认企业的主体资格，而不是对项目的审批，就建设项目本身而言，并不需要办理工商登记。其次，从权利义务设定上看，该条是对建设单位义务的规定，即建设单位需要办理营业执照的，应当在办理营业执照之前主动向环保部门报批，而不是对工商部门登记审查义务的规定。当事人未向环保部门报批而擅自实施建设项目的，环保部门可以依法予以查处；当事人未领取营业执照而从事经营活动的，由工商部门予以查处，两个部门各施其职。第三，从法律法规设置工商登记前置许可的文字表述上看，一般应为“申请人从事××项目，应当持××部门的审批文件到工商部门办理注册登记”或“申请人从事××项目，工商部门应当凭××部门的审批文件核发营业执照”等，对工商登记与行政许可的关系应当有十分明确的规定。比如，《娱乐场所管理条例》规定环保审批为设立娱乐场所企业的前置许可，工商部门必须凭环保部门的许可办理企业登记。第四，从实际操作上看，建设项目涉及面广，外延界定不清，工商登记人员并非环保专业人员，不可能全面了解哪些经营项目可能涉及到环境污染，并事前告知申请人需办理批准文件，然后再予以注册登记。

正是基于上述原因，国家环保总局与国家工商总局在《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》中，明确了工商部门与环保部门应建立信息沟通和配合机制，而非前置许可机制。国家工商总局在《对十届全国人大三次会议第5129号建议的答复》中也进一步明确，从事餐饮等经营项目，环保部门的批准文件不作为工商登记前置性行政许可文件。

另据了解，关于环保审批是否作为工商登记审查的前置许可手续以及如何在工作中实际操作配合的问题，国家工商总局也向国务院递交了专题报告，但国务院“审改办”尚未作出明确的答复。

三、关于配合相关部门做好环保工作的问题

加强环境保护是贯彻和落实科学发展观的重要内容，我们也十分清楚，要做好环保工作不能仅靠环保部门一家之力，需要包括工商部门在内的政府各个职能部门的通力配合，但是配合做好环保工作又必须在依法行政的大原则下进行。目前，市委、市政府已草拟了《关于加强环境保护若干问题的决定》，拟于近期下发，文件中将对有关部门做好环保工作进行任务分解，其中也涉及到工商部门登记把关的问题。在文件论证过程中，我们结合依法行政的要求和操作性等方面的考虑，提出“对企业的经营范围中涉及依法应经环保部门批准的项目，未取得许可审批文件不予工商登记”的论证修改建议，并主动上门与市环保局进行沟通，基本形成了共识。待市委、市政府的正式文件下发后，我们将与市环保局一起，在依法行政的前提下，针对当前我市环境保护领域的热点、难点问题，以联合发文等方式确定若干工商登记前置许可项目，由工商部门在登记时进行审查把关。

重庆市工商行政管理局

二OO六年六月一日

（转载自：重庆市政府公众信息网政府系统公开信箱）



环保手续是否是企业设立登记的前置这个问题困扰基层登记已久，在同一地市、甚至同一县区有不同的做法。对于这个问题不能简单地讲“是”或者“不是”，要视具体情况而定。我们不能冒着风险为“方便”企业而一概地讲环保手续不是企业设立登记的前置。事实上有许多行业环保手续是企业设立登记的前置，如：

《XX省环境污染监督管理办法》第二十四条依法必须经许可审批的涉及环境保护的经营活动，县级以上人民政府环境保护行政主管部门必须依法审批，工商行政主管部门必须凭许可审批部门批准的环境影响评价文件办理注册登记手续，核发营业执照。（这条规定实质上是把原来一些没有规定前后置的环保手续变为前置）

《防治环境污染暂行条例》第三十二条工商行政管理部门在办理新建企业、事业单位登记时，对没有“三废”治理措施的企业、事业不予办理登记。（这规定最绝，企业登记时不提交环保手续，你工商如何认定该企业有“三废”治理措施？你登记了就证明这企业有“三废”治理措施，到时发生问题不找你工商才怪）

《建设项目环境保护管理办法》第三十二条按照国家有关规定需要办理注册登记的建设项目，建设单位应当在申请注册登记时，向工商行政主管部门或其他有关登记部门提交经批准的环境影响评价文件。（当然，规定企业登记时要提交，我们工商坚决不收也是可以的。但不知社会议论如何看）

《环境噪声污染防治法》第四十三条新建营业性文化娱乐场所的边界噪声必须符合国家规定的环境噪声排放标准；不符合国家规定的环境噪声排放标准的，文化行政主管部门不得核发文化经营许可证，工商行政管理部门不得核发营业执照。等等

有的时候单单工商一家坚持说“环保不是企业设立登记的前置”显得很单溥，经常在相关协调会议上穷于解释，甚至受到多数部门和群众的“围攻”，时常面对新闻媒体的采访也显的很苍白。为什么会出现这种状况，因为面对相关法律法规的规定，除我们工商外，多数人认为环保手续不单是企业应当履行的法定义务，也是企业登记机关应当审查的内容。

当然，我们可以讲这些法规不符合法律规定，但这你能改变吗。哈哈，以上纯粹乱讲

工商注册登记与环评审批需稳妥衔接

江苏省工商部门和环保部门的执法人员近日对环评审批是否应作为工商注册登记的前置条件进行了大量讨论，江苏省环保厅和江苏省工商局也组成联合调研组对环评审批与工商登记的衔接问题进行调研。本文作者作为一名环境法制工作者，历经了这些年来江苏省环评审批和工商注册登记关系的演变过程。本报今日刊登这篇理论文章，结合环保、工商等部门执法人员对相关法律法规的不同认识，就如何才能真正贯彻落实科学发展观，支持企业又好又快发展，阐述工商注册登记环评审批前置问题的演变、进展和建议。

从不作为工商注册登记前置条件到作为工商注册登记前置条件，江苏省的环评审批制度经历了一个复杂演变和逐渐完善的过程。尽管环保部门和工商部门的执法者对相关法律法规的理解不同，但法律一旦公布生效，对任何人都应具有约束力。正确解决环评审批与工商登记的衔接问题，对全面、切实落实科学发展观，利用环境保护优化经济发展和推动环境保护事业发展都具有重大意义。

环评审批和工商注册登记之间关系的变化

江苏省的环评审批经历了从不作为工商注册登记前置条件向作为工商注册登记前置条件的逐步转化，体现了相关环境法律法规和环境政策逐渐完善的过程。在这个转化过程中，并没有新的法律法规出台，但江苏省工商局规范性文件的内容却发生了变化。可见，引起目前江苏省环评审批和工商注册登记关系变化的因素并不是法律法规的变化，而是江苏省工商局对法律法规的理解和做法产生了变化。

1996年4月江苏省委、省政府《关于切实加强环境保护工作的若干意见》明确规定:“实行环保第一审批权……未经环保部门审核或经审核不同意的建设项目，有关部门不予立项、征地、贷款、供电、供水以及登记注册、发放营业执照。擅自批准或办理的，由同级人民政府责令改正，并追究有关部门负责人和有关人员的责任。”此后，江苏省部分地区为了落实环保第一审批权，推动各地工商注册登记的环评审批前置，由环委会将工商注册登记的环评审批前置作为下达给各级工商部门环保目标责任的一条主要内容。1998年12月颁布实施的国务院《建设项目环境保护管理条例》规定:“……需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”但是各地工商部门并没有严格把环评审批问题作为工商注册登记的前置条件。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》(下称《许可法》)正式实施，许可的设定、审查与决定以及许可的条件有了严格的法律规定。同年，为贯彻落实《许可法》，江苏省工商局出台了《关于贯彻执行省政府第22号令有关问题的通知》(苏工商注［2004］156号)，文件规定了101项工商审批时应注意的前置审批事项，其中建设项目环评审批是第31项。此后，江苏各地工商部门都按照省工商局对法律的理解，严格将环评审批作为工商注册登记的前置条件。尤其是2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发［2005］39号)中明确规定:“对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔”后，环评审批作为工商注册登记的前置要求更是被严格执行。

可见，这段时期是环评审批从不作为工商注册登记的前置条件到作为工商注册登记的前置条件逐步转化的时期，体现了相关环境法律法规和环境政策逐渐完善的过程。但是2008年9月，为解决江苏省企业“受国际国内宏观经济环境和原材料价格上涨、生产要素紧缺等因素的影响”而面临的困难，江苏省工商局“从放宽市场准入、拓宽融资渠道、创新登记制度、实施品牌战略、推进和谐监管等方面”出发，出台了《关于贯彻落实科学发展观支持企业又好又快发展的意见》(苏工商办［2008］298号)，提出“除娱乐场所、化工生产、拆船和危险废物经营行业外，环保事项的审批不作为其他行业企业登记的前置许可”。此后，江苏省各地工商部门不再将“娱乐场所、化工生产、拆船和危险废物经营行业外”的环评审批作为工商注册登记的前置条件。此时，环评审批从原本作为工商注册登记的前置条件突转为不作为工商注册登记的前置条件。

在这个转化过程中，并没有新的法律法规出台，只是江苏省工商局规范性文件的内容发生了变化。可见，造成目前江苏省环评审批和工商注册登记关系变化的因素并不是法律法规的变化，而是江苏省工商局对法律法规的理解和做法产生了变化。

环保部门和工商部门对相关规定理解不同

尽管环保部门和工商部门执法者对相关法律法规理解不同，但法律法规一旦公布生效，对任何人都应具有约束力。工商注册登记是企业市场准入的大门，环评审批是控制污染的第一道防线，如果环评审批不作为工商注册登记的前置条件，一旦企业生产对环境和经济发展造成不利后果，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式根本无法弥补。

在目前江苏省普遍不将环评审批尤其是餐饮业的环评审批作为工商注册登记的前置条件的情况下，环保部门的执法者和工商部门的执法者在对法律法规的理解上有着明显的不同。

如《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定:“……需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”环保部门的执法者认为，国务院制定的这一行政法规已明确了环评审批和工商注册登记之间具有先后关系，也就是说已明确规定环评审批是工商注册登记的前置条件。工商部门的执法者认为，这一条款只表明环评审批是符合《许可法》设定条件的一个由环保部门执行的许可，它明确了建设单位具有经环评审批许可后方能领取营业执照的法定义务，却没有表示“工商部门对未取得环评审批的不得颁发营业执照”，因此在进行工商注册登记时工商部门没有将环评审批作为前置条件的义务。

笔者认为，法律法规一旦公布生效，对任何人都具有约束力，对建设单位有，对工商部门同样也应该有。《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款已明确规定了环评审批和工商注册登记之间法定的先后关系，即环评审批在先、工商注册登记在后。此外，《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条规定:“公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。”第二十二条规定:“公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向公司登记机关提交有关批准文件。”《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第二款规定:“……国家规定经营者需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。”《无照经营查处取缔办法》第三条规定:“对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。”这些都说明，工商部门在履行行政登记职能时应履行其对《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定的注意义务，即应对登记的建设项目是否取得环评审批进行形式审查。

又如《许可法》第十三条第一款第四项规定:“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可:……(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”环保部门的执法者认为，未取得环评审批却已取得工商登记的项目，因为通过了工商登记这一市场准入关而投入了资金进行建设和生产，有的已经造成了污染后果，环保部门无法通过事后监督解决已带来的问题。工商部门的执法者认为，未取得环评审批却已取得工商登记的项目，环保部门可以通过加大环境执法力度，采用事后监督来履行环境执法职责，查处已发生的违法行为。

笔者认为，工商注册登记是企业市场准入的大门，突破了环评审批这一控制污染的第一道防线直接打开大门，对已进入市场的企业寄希望于通过环保事后监督查处来进行规范，无法解决已造成的环境和社会问题。其主要原因有三:

一是给盲目投资的企业造成巨大损失，事后无法弥补。苏工商办〔2008〕298号文本意是想降低准入门槛，加速企业发展。但实际上，降低环境门槛的做法却造成了对企业的严重损害。一部分不符合环境准入要求的企业因为领到了工商营业执照后投入大量资金进行建设和经营活动，待到环保部门事后发现时，项目已经建成，此时环保部门依法责令其停产，投资建设的资金无法收回，企业必因盲目投资而受到巨大损失。

二是给群众的环境利益造成巨大的损失，无法事后弥补。未经环评审批而领取了工商营业执照的污染企业，因为经营之前没有依法进行环评，建设时没有环保部门的监督指导，实际经营后往往给周边环境带来严重的环境污染，而一些环境污染具有难以修复的特性，群众的环境利益受到严重损害，无法在短期内得到弥补。更有甚者，一些污染企业往往只顾眼前利益，根本不自觉履行环保部门责令停产的处罚决定而继续污染环境，环保部门只能在决定书生效后方可申请法院强制执行。而对于“停止生产或使用”这种行为处罚，法院并没有明确的强制措施，这又造成环境污染无法在短期内得到有效制止的现象。这样，一个在工商上有合法手续的企业将长期侵害群众的环境利益。

三是给环保部门的执法工作造成巨大的压力。部分企业尤其是餐饮企业无需环评审批即可领取工商执照，使得一些餐饮业在未进行环评和公众参与评价的情况下，直接开张经营，导致基层环境信访量激增。这种未从源头控制污染，而是依赖事后补弥的工作方式，以环保部门现有的人力根本无法胜任。这些都说明，如果环评审批不作为工商注册登记的前置条件，其造成的不利后果，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式根本无法消除。

此外，不同部门对个体餐馆是否属于建设项目的不同解释也有不同理解。2006年国务院法制办做出的《关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》(国法秘函［2006］403号)认为:“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于《建设项目的环境影响评价分类管理名录》规定中的‘建设项目’，因此不需要在工商注册登记前办理环评审批手续。”工商部门的执法者认为，这个复函说明个体餐馆的工商注册不需要环评审批前置。

而2009年环境保护部做出的《关于公民租赁住宅楼开办个体餐馆应当执行环境影响评价制度的复函》(环办函［2009］1220号)认为:“《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第七条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目实行分类管理，具体名录由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。国家环境保护行政主管部门据此于1999年、2008年先后制定《建设项目环境保护分类管理名录》(2008年10月1日废止)，《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2008年10月1日起施行)，均将餐饮场所纳入建设项目的环境影响评价管理。因此，公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆应执行建设项目环境影响评价制度。”据此，环保部门的执法者认为，该复函对建设项目分类的解释有效，说明餐饮场所工商注册前应该前置环评审批。

笔者认为，首先环办函［2009］1220号解释有效，国法秘函［2006］403号解释无效。虽然从解释的效力等级看，似乎环境保护部的解释效力等级不及国务院法制办。但是《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款规定:“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”因此，在建设项目的分类认定这一问题上，环办函［2009］1220号解释应属有权解释，而国法秘函［2006］403号解释则是无权解释。其次，国务院法制办国法秘函［2006］403号虽然对个体餐饮是否属于建设项目的解释与环境保护部环办函［2009］1220号相悖，但是这一解释隐含着深一层的含意，那就是:因为个体餐饮不属建设项目，个体餐饮办理工商营业执照前不需要环评审批，而其他属于建设项目的在办理工商营业执照前是需要办理环评审批手续的。

妥善处理环评审批与工商登记的衔接问题

正确解决环评审批与工商登记的衔接问题，首先应当全面正确理解现行法律、法规的精神实质；其次建议江苏省参照一些兄弟省市的做法，通过制定地方规章或者行政审批制度改革的规范性文件明确环评审批作为工商登记的前置许可制度。在上述两点暂时没有实现的情况下，建议目前江苏省各级环保部门和工商部门协商，采取措施提醒项目建设者自觉遵守法律法规，在领取工商营业执照前主动办理环评审批手续。

笔者认为，正确解决环评审批与工商登记的衔接问题，首先应当全面正确理解现行法律、法规的精神实质。工商注册登记时对环评审批是否要履行注意义务应该是由法律法规规定的，而不是由某个部门的规范性文件所确定的。因此建议环保部门和工商部门对现行法律法规尤其是《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款存在的不同理解请示有权部门进行解释，进一步明确相关条款的真正含义，在工商注册登记的环评审批前置问题上取得一致的看法。

其次建议江苏省参照一些兄弟省市的做法，通过制定地方规章或者行政审批制度改革的规范性文件明确环评审批作为工商登记的前置许可制度。如上海市通过《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十八条第二款规定:“……其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批环境影响评价文件。”第二十九条规定:“建设项目环境影响评价文件未经批准，建设项目审批部门擅自批准该项目建设，或者工商部门擅自核发营业执照的，由其上级机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。”通过明确责任追究制度明确了工商部门在工商注册登记时履行环评审批前置的职责。因此建议江苏省可参照这一做法，通过地方立法进一步明确擅自颁发营业执照者应承担的责任，以保障环评审批工商前置，使环评审批既起到控制阀的作用，又能把好工商注册登记的市场准入关，真正实现经济社会又好又快发展。

在上述两点暂时没有实现的情况下，建议目前江苏省各级环保部门和工商部门协商，采取措施提醒项目建设者自觉遵守法律法规，在领取工商营业执照前主动办理环评审批手续。

一是环保部门编印“办理环评审批手续的友情提醒”，请工商部门在受理企业注册登记时向企业发放。

二是工商部门在企业申请名称预先核准后，及时将有关信息提供给环保部门，环保部门提前介入，对选址不符合环境法律法规要求或污染严重依法不能获得环保批准的建设项目，及时通报工商部门。

三是对已经领取营业执照的企业，若其主要生产(经营)项目未获环评审批，则由环保部门向工商部门发函，在企业年检时给予支持。

四是环保部门进一步严格执法，用足用好法律赋予的处罚、限期治理等各种手段，以及企业环境行为信息公开、绿色信贷、融资环保核查等综合手段，严厉打击各类环境违法行为，树立环保部门的执法权威。对依法应当责令停止生产(经营)的企业，积极争取当地党委、政府及有关职能部门、法院、供电、供水等部门的支持，坚决予以停产。（作者：陆天静来源：中国环境报）

环保是否是工商登记的前置争论已久,俺省已纠结了近10年了.为此省里向国务院法制办请示5年未能答复,看来国家层面上各部门也很纠结.目前多数地方登记机关对外还讲不是前置,但登记中已在要求提交相关环保手续,........不管如何,环保手续作为登记前置已是趋势.......

新建、改建、扩建建设项目应当依法进行环境影响评价环境保护主管部门批准的环境影响评价文件《建设项目环境保护管理条例》第九条：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。

按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

《河北省环境污染防治监督管理办法》第八条：“列入国家《建设项目环境保护分类管理名录》（现已改为《建设项目环境影响评价分类管理名录》）的新建、改建、扩建建设项目应当依法进行环境影响评价。前款规定的建设项目建成后需要办理注册登记手续的，应当向工商行政管理部门提交依法批准的环境影响评价文件。未进行环境影响评价或者环境影响评价文件未依法批准的，工商行政管理部门不予办理注册登记手续。”本目录中属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》的项目，除已列明的前置许可项目外，还需提交环境保护主管部门的批准文件。

以上河北前置目录中一项，请教同仁，1、销售企业用不用做环评。

2、【建设项目环境影响评价分类管理名录】中有。批发市场和零售市场，如何理解呢？

对环评审批是否作为营业执照登记的前置许可的答复

网络问政平台的各位网友：

近日，网络问政平台多位网友，在多个主题帖及回帖均就餐饮业个体工商户办理营业执照是否需要取得环评审批前置一事提出疑问，经研究，我局答复如下:

一、目前，环评审批不作为餐饮业个体工商户办理营业执照的前置审批。根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条规定：“除国家法律、行政法规或国务院决定外，地方性法规及省、自治区、直辖市人民政府规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。”现行法律、行政法规及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》明确保留的500项行政许可中，只对设立娱乐场所、生产放射性同位素、销售Ⅰ类放射源和Ⅰ类射线装置、生产销售其他放射性产品、民用核承压设备设计制造安装等明确需经环保审批。除上述登记事项外，环评审批前置于工商营业执照并无明确的法律依据。当前，国家工商行政管理总局印发的有关企业登记前置审批目录中并不包括建设项目环保审批。尤其是对于饮食业是否需要环保前置的问题，最高人民法院行政庭于2003年对福建省高级人民法院的《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件的答复》更是明确提到：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第3款关于‘建设项目的环境影响评价分类名录’规定中的‘建设项目’。”（见附件一）

另，在2009年4月8日，区行政服务中心会同有关单位在行政服务中心六楼会议室召开工商注册登记并联审批工作协调会。针对“餐饮行业的环评审批是否纳入工商注册登记前置审批事项”的问题，区行政服务中心召集了区工商局、区卫生局、区环保局分管领导以及业务科室负责人进行讨论研究，形成了《工商注册登记并联审批工作协调会会议纪要》（附件二），明确了“餐饮行业环评审批不作为工商营业执照、卫生许可证发放的前置审批条件”。

二、关于《环境噪声污染防治法》及《建设项目环境保护管理条例》能否作为营业执照前置审批依据的说明。根据《环境噪声污染防治法》第十三条“建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。”《建设项目环境保护管理条例》第九条“……需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”。上述规定均明确了报建建设项目环评文件的责任主体是建设单位，但是没有明确规定在办理营业执照时必须向工商行政管理部门提交上述文件，工商行政管理部门也不能据此将环评许可文件作为前置审批事项。同时，《建设项目环境保护管理条例》第四章规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表未经批准，建设单位擅自开工建设的，由环境保护行政主管部门对其予以查处，即工商部门并非环评监管的责任主体。

三、关于发放营业执照与日常监管责任的关系说明。营业执照只是工商部门代表政府核准经营者进入市场从事商事行为的身份凭证，工商部门在登记注册过程中，实行的是依法核准制度及书面审查原则，经营者领取营业执照后，其经营行为是否合法，仍需相关行业管理的职能部门，依据法律法规的规定进行日常监管。正如公安部门核发的驾驶证，并不能担保持证人开车不闯红灯一样。如经营者违反了环境保护的有关规定，各位网友可直接向负有环境监管职责的部门投诉、反映。

感谢各位网友对我区工商行政管理工作的监督、支持！如发现有违反工商行政管理法律法规、侵害消费者权益的行为时，请拨打12315投诉举报！

附件：1.最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复

2.工商注册登记并联审批工作协调会会议纪要

附件一：

最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复

福建省高级人民法院：

你院《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可的请示》收悉。经研究。答复如下：

公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第3款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。

公民之间因个体餐馆排放的噪声、空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理，经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。



附件二：

高明区行政审批制度改革领导小组办公室

工商注册登记并联审批工作协调会

会议纪要

4月8日上午10点，区行政服务中心会同有关单位在行政服务中心六楼会议室召开工商注册登记并联审批工作协调会。针对“餐饮行业的环评审批是否纳入工商注册登记前置审批事项”的问题，区行政服务中心召集了区工商局、区卫生局、区环保局分管领导以及业务科室负责人进行讨论研究。会议纪要如下：

一、餐饮行业环评审批不作为工商营业执照、卫生许可证发放的前置审批条件，区工商局、卫生局根据“三定”方案确定的职能及法律法规的规定，依法独立开展行政审批。

二、为了保障投资者的利益，有效维护高明区的环境卫生，在申办餐饮行业过程中，环保部门需要提前介入，并与工商注册登记、卫生许可审批同步进行环评审批。

三、各部门要加强沟通协调，工商、卫生、环保部门要互相支持配合工作，建议审批信息定期通报机制。投资者到行政服务中心办理餐饮业有关证照时，相关的工作人员建议其同时到环保局窗口咨询。

四、在资料（包括公众参与意见调查表）齐备的情况下，环保部门及下属研究所要大幅度压缩环评编制及审批办理时间（登记表5个工作日，报告表7个工作日内填报或编制完成），基本上实现与工商注册登记并联审批同步进行，不得超过业主办理卫生许可证的正常时限。

五、环保局将有关环评审批的办事指南摆放在工商局窗口，方便投资者取阅。

参加单位：区行政服务中心、区工商局、区卫生局、区环保局

佛山市高明区行政审批制度改革

领导小组办公室

二○○九年四月二十八日



最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复

（[2006]行他字第2号）

福建省高级人民法院：

你院《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可的请示》收悉。经研究，答复如下：

公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第3款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。

公民之间因个体餐馆排放的噪声、空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理，经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。

最高人民法院行政审判庭

二○○六年十一月二十七日



关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函

国法秘函[2006]403号

最高人民法院行政审判庭：

你庭《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否应当以环保评价许可为前置条件的征求意见》（[2006]行他字第2号）收悉。经研究，现答复如下，供参考：

全国人大法工委认为：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第三款关于‘建设项目的环境影响评价分类管理名录’规定中的‘建设项目’。公民之间因个体餐馆排放的噪声空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理。经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声达到国家规定的环境噪声排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的损害赔偿责任。”对此，我们没有不同意见。

国务院法制办

二OO六年十月十七日



环保部门认为,工商部门应把环评审批作为给餐饮娱乐企业核发营业执照的前置条件;

工商部门则以《企业登记前置许可目录》并无此规定为由拒绝执行

餐厅油烟、歌厅噪声扰民，与居民产生环境矛盾后，按照规定，环保部门负责介入解决问题。一位基层环境执法人员却道出了其中的无奈，“只有从源头把关，才能彻底根治油烟污染，末端治理效果实在不佳。”这里指的源头是，我国环境法律法规规定，建设单位提交环境保护行政管理部门批准的建设项目环境影响评价文件是工商行政管理部门对经营主体办理注册登记手续，核发营业执照的前置审批条件。

工商部门核发营业执照以环评审批为前置条件，能有效防止建设项目产生新的污染，破坏环境。为何这一本该由环保部门把关的前置审批没有真正发挥作用呢？

相关规定成为一纸空文

在湖北省武汉市环保局，一份标有武环［2001］130号的文件早已无处适用。这是武汉市环保局和武汉市工商局于2001年7月27日联合下发的文件。文件规定:“兴办餐饮娱乐企业，应先经环境保护行政主管部门审查同意，再到相关部门审批，此后工商行政管理部门才可办理营业执照；即日起，环保、工商部门不得再批准居民楼底层经营餐饮娱乐业；对过去已经批准且群众有投诉的，由环保部门依照法律、法规进行查处，并通知工商部门予以吊销营业执照。”

如果当地按照文件的规定执行，能在一定程度上避免出现餐饮娱乐场所新增油烟、噪声扰民的现象。但是武汉市环保局一位工作人员说:“2002年以后，工商局就不太要求有环保部门的审查意见了，这个文件名存实亡。”

武汉市工商局的答复是:依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的规定予以保留并设定行政许可的500个项目之第252～258项，以及国家工商总局制定的《企业登记前置许可目录》中并无环保部门前置审批内容，因此认定，建设项目环评审批不是办理工商营业执照的前置条件。

2004年7月1日，《行政许可法》施行以后，武汉市编办对全市的行政法规进行了清理，环评审批被认定不属于工商部门认证的法定前置审批条件。

一位工商部门的工作人员说:“既然国家工商总局未规定核发餐馆和娱乐企业营业执照需要环评前置审批，我们基层工商局只能照章办事了。”

无环评前置审批凸显弊端

基层环境执法部门在执法中经常遇到，开办餐厅不需要通过环保部门就能拿到营业执照而引发的油烟噪声扰民的事件，这类事件一旦发生，不管是对政府、社会，还是对市民来说都是输家。

工商注册登记没有环评审批前置条件，对经营者来说，实际上也是增加了经营风险；对周边居民来说，易受环境侵害；对环保部门来说，增加了监管难度。

餐饮娱乐业的经营场所多位于城市中心的居民区和办公区，相当一部分又位于居民楼和办公楼下，废气、污水、油烟、噪声严重影响了周边居民的工作和生活。环保部门在受理的环境扰民投诉中，有一部分就是没有经过环评审批，但有工商营业执照的。在工商部门领到工商执照后，经营者一般不会主动办理环评审批手续，这给环保部门审批增加了一定的难度。环保部门依法要求经营者补办或停业整改，但其已有固定经营地点及经营设备。如果经营者注册后的地址不符合环保要求而不宜开设，经营者就需要重新选址，无疑会给经营者带来巨大的风险。

湖南省宜章县有一家食品加工点设在他人窗台下，加工时噪声扰民，环保部门现场检查时发现这家加工点未经环评审批，但有工商营业执照。查处过程中，这家食品加工点的业主极不配合环保部门。后来经过反复多次的查处，和工商部门联系，工商部门认为，审批营业执照是工商部门的事，但经营者产生环境噪声是环保局的事，与工商部门无关。

环保部门认为，《建设项目环境保护管理条例》第九条、《废物进口环境保护管理暂行规定》第二十六条都规定了工商部门核准登记时需要提供环评审批文件。目前，不少餐饮娱乐业环保问题都正是由工商部门核发营业执照引发而来的，环保部门一下子很难全部、彻底地解决油烟噪声扰民的问题。

目录应以法律法规为前提

对于环保部门认为的环评审批是核发工商营业执照的前置条件，工商部门的观点正好相反。

重庆市工商管理局2006年6月在其网站上登出了对工商登记前置审批设置的看法，认为《建设项目环境保护管理条例》的规定第九条规定值得商榷。条例规定:“按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”对于这一条款，重庆市工商管理局认为，“建设单位需要办理营业执照的，应当在办理营业执照之前主动向环保部门报批，而不是对工商部门登记审查义务的规定。”并认为，原国家环保总局与国家工商总局在《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》中，明确了工商部门与环保部门应建立信息沟通和配合机制，而非前置许可机制。此外，国家工商总局在《对十届全国人大三次会议第5129号建议的答复》中也进一步明确，从事餐饮等经营项目，环保部门的批准文件不作为工商登记前置性行政许可文件。

2004年，施行的《行政许可法》减少行政审批程序，废除一批行政审批前置条件。国家工商总局制订的《企业登记前置许可目录》中，废除了如之前要求的办理工商营业执照需提供生育证明的要求，为经营者打开方便之门。因此，有一个观点认为，如果是相对人违反环境法律法规，由环保部门处理即可，现在减少行政审批前置条件的形式下，为何还要增加呢？

北京大学法学院教授湛中乐认为，减少行政审批前置条件是一件好事，不必要的前置条件要抛弃，但是必要的前置条件一定要保留。工商部门只管发营业执照，违法了，环保部门来处理，这实际上是缺乏通盘考虑，没有防患于未然。在当今人们的环境意识强、环保矛盾突出的时候，设置环评前置审批还是十分必要的。

我国的立法是在动态中不断完善的，要做到各项法律法规相互紧密衔接也是很困难的，部门之间的法规、法律、规章和规范性文件相互打架的情况在我国政府部门普遍存在。部分行政机关可能出于部门利益的考虑，与自己有关的把它放进来，与自己无关的就把它剔除去。因此，他认为，部门设定自己的规章和规范性文件时应该从健全完善国家法律制度的角度出发，科学地设定，且内容应该与现行法律法规一致，不能遗漏，更不能抵触。如果有遗漏，就应该以上位法的规定为依据。

按照《立法法》的规定，出现这种部委之间规章和规范文件打架的情况，应该以由国务院出面协调。据了解，关于环评审批是否作为工商登记审查的前置审批手续以及如何在工作中实际操作配合的问题，国家工商总局也向国务院递交了专题报告，但国务院“审改办”尚未做出明确的答复。（来源：中国环境报）





背景环保审批是否属于企业登记前置审批项目的问题之争，我省始于2004年某电源公司污染事件，省环保局在给省政府的调查报告中分析，导致该事件的原因之一是工商部门在企业注册登记中未审查环评证明，没有严把准入关口。

而后工商向省政府汇报，该电源公司登记时有环保同意的手续。同时针对环保部门要求将生产性企业的环保列为登记前置，作出《关于建设项目环保审批不是企业登记前置审批项目的情况报告》，指出环保部门将一般的生产企业环保审批列入企业登记前置审批缺乏法律、行政法规依据。

两方观点

根据《行政许可法》的规定，设置企业登记前置审批应当由法律、行政法规或国务院决定作出明确的规定。现行直接涉及环保审批和工商登记的关系的法律法规主要是《无照经营查处取缔办法》和《建设项目环境保护管理条例》。但是，对这两部法律法规的相关条款，工商和环保有不同的理解。

工商认为，《无照经营查处取缔办法》第三条规定，对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。此条款强调的是审批和登记部门应当依照法律和行政法规进行审批和登记，并未直接规定建设项目环保审批属于企业登记前置审批项目，不能直接作为环保前置审批的依据。

《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定，按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。此条款要求建设单位应当在办理注册登记前办好有关环保审批手续，并没有规定工商行政管理部门在核发营业执照前审查当事人环保审批文件。同时，建设项目与企业登记并没有直接的关联性。企业是否有建设项目，建设项目是在登记之前还是在登记之后，工商行政管理部门实际无从核实。

此外，环保总局、工商总局曾于2002年联合下发了《关于加强中小企业建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》，强调两个部门要加强配合，没有把建设项目环保审批作为工商登记的前置审批；有关司法判决也认为“工商部门在核准登记时没有审查环境建设报告书的职权，也无权要求注册申请人提供资料”。

环保认为，《无照经营查处取缔办法》第三条、《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定已经明确规定建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。对于需要办理营业执照的建设项目，环保审批前置于工商核发营业执照，是国务院的行政法规所明确的，同时，也有利于建设项目的环境保护工作的把关。

现状

虽然工商和环保在环保审批是否属于企业登记前置审批项目的问题上作了相关的协调工作。但由于相关法律法规规定不明确，导致两部门理解不一，各地操作也不一致。许多地方确定了若干行业要求提交环保部门的审批意见。除娱乐行业等法律法规明确的前置审批项目外，还要求生产加工型企业在登记前提交环保部门的审批意见。从国家层面来看，工商总局和环保部还在协调过程中。

2004年工商局和环保局专门就环保审批是否属于企业登记前置审批项目的问题向省法制办进行了请示。省法制办认为，两部门对《建设项目环境保护条例》、《无照经营查处取缔办法》等法律法规理解不一致，在法律适用问题上存在争议，于是向国务院法制办请示,至今仍未给予答复。

这样难以答复的问题，看来不是我等能弄清楚的啊。