关于风险管理和税源专业化管理相结合的思考
庾
健
华南理工大学工商管理学院
【摘
要】高效的风险管理能防范和降低风险，使损失最小化，税源专业化管理能合理配置征管资源，对纳税人进行分类管理，提高征管工作质
效，两者相结合产生的新的征管模式必然会将税收征管工作提升到一个新台阶，但在实际工作中，两者并未能实现有机结合，本文从税源风险管理
的现状作为切入点分析问题所在，并提供一些建议以期为建立风险管理为导向的税源专业化管理模式作参考。
【关键词】风险管理
税源专业化管理
机构职能
评估指标
我国的税收征管模式从上世纪５０年代到现在已经经历了四次变
革，即从专管员专责管理模式到８０年代的“征管查三分离”，再到９０年
代的“以自行申报纳税和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中
征收、重点稽查”的税收征管模式，到了２１世纪初，又提出了“以纳税申
报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查，强化
管理”，不断向规范化、精细化管理转变。但随着社会经济的迅速发展，
税收规模的日益增大，纳税人数量的不断增多，企业的组织形式、经营
方式越来越复杂，税收管理任务繁重与税务机关人力资源有限等矛盾
日益突出，需要我们摸索出一个更为有效的税收征管模式，在此背景
下，国家税务总局提出了“建立以风险管理为导向，以信息管税为基础
的税源专业化管理新模式”。探索以风险管理为导向，通过税源专业化
管理，对内合理配置有限的征管资源，对外按不同行业、不同风险程度
对纳税人进行分类，有针对性地对风险领域和风险环节进行管理，从而
提高纳税人的税法遵从度，有效地防范税收风险，提升税收征管工作的
质量和效率。
风险管理是指在有风险存在的环境下防范或降低风险，使损失最
小化的管理过程。这一概念最早起源于二十世纪五十年代企业的安全
管理，后来在金融领域得到发展，其风险管理的模式和风险评估指标体
系已相当成熟。而税收风险的研究则开始的比较晚，但外国特别是
ＯＥＣＤ国家由于其各种宏观环境因素以及很高的数据集中程度
，税收
风险管理已日趋完善。我国最早对这个范畴的研究始于二十世纪九十
年代，各学者对税收风险的定义及其分类都提出了不同的见解，近年
来，国内学者以及税务机关都开始注意到风险管理在税收征管领域的
重要性，在理论研究的基础上，开始参考ＯＥＣＤ国家的先进经验探索税
源风险管理的模式，即通过对税源风险的识别，分析造成税收风险的各
种因素，确立风险形态，估测可能造成的税收流失、增加征纳成本、形成
税收管理责任等后果，从而有针对性的采取措施，实施监督控制，防范
并减少风险带来的损失。还尝试建立一些纳税人的动态和静态的风险
指标，设计风险评估模型：风险值＝风险影响度
＊
风险概率，在实际工
作中取得了一定的成效，但并没有很好地和税源专业化管理结合，无法
从根本上解决合理配置征管资源，提高工作质效的目的。
以税源风险管理的现状为角度，分析风险管理与税源专业化管理
相结合存在的问题：
１．缺乏配套的机构职能支撑
，税源风险管理协调性不足。现在税
务机关在推行税源专业化管理的过程中，对机构职能做了一定的调整，
基层分局方面，将典型行业集中管理，统一了管理路径，提高了管理的
专业性；职能部门方面，将税种管理和征收管理分离开，明晰分工，以期
提高管理针对性。但在引入税源风险管理理念后，发现这种机构职能
的配置不能适合税源风险管理模式：（１）风险分析方面，税源管理的风
险分析应包括税种政策风险分析、税种管理风险分析、征收管理风险分
析、出口退税风险分析等等，而这些分析任务往往散落在法规科、税政
科、征收管理科、进出口税收管理科等职能部门，传统的直线职能型组
织结构使各职能部门之间协调性不足，阻碍风险分析的开展。（２）风险
应对方面，若按照各职能部门分类负责风险应对的组织开展，必然会造
成任务重复，风险应对人员工作量增加的问题，而即使通过一个临时的
统筹部门统筹各项风险任务，按户归集，减少风险应对工作量，但风险
应对的后续跟踪管理的职责应归于何处？原职能部门？任务已归集，
无法拆分管理。临时统筹部门？只负责统筹任务的下发。
２．缺乏行业税源管理风险评估指标体系
，税源风险管理成效欠佳。
目前税务机关使用的风险指标较为零散，缺乏系统性。税源风险管理
的指标来源一方面是长久以来税源管理的经验积累，找出容易出现征
管漏洞的风险点，根据经验建立风险指标，另一方面是纳税评估的案头
分析指标，主要以申报表指标和财务报表指标组成。这些风险指标涉
及发票管理、税种管理、征管基础数据管理等等，涉及面广且较为单一、
零散，与税源专业化管理结合度不高。行业的税源风险分析只停留在
通过共性风险指标（税负偏离度、税负变动率、收入变动率、销售利润率
等）的分析识别高风险行业，但对具体行业内的风险分析缺乏科学的指
标体系，仍旧参考纳税评估的案头分析的共性、单一性的指标进行分
析，致使税源风险指向准确度偏低，税源风险管理质效不高。
３．税源风险应对措施广度不够
，深度不足，缺乏针对性。首先主要
的风险应对措施只有稽查和纳税评估，纳税评估又分为重点评估和简
易评估，但实施对象都集中在风险较高的纳税人上，未能实现完全的分
级管理。其次，应对措施一般情况下都是简单的工作要求，模糊的工作
方法，缺乏与风险指标相关、与行业特点相关的有针对性的检查和管理
指引，导致了风险应对效果差。
针对以上问题，以解决税源风险管理现存问题为切入点，提出以下
建议作为如何结合风险管理与税源专业化管理的参考：
１．调整机构职能
，适应税源风险管理要求。（
１
）成立独立的税源风
险管理机构，负责税源风险管理的全过程，包括风险管理的目标规划、
风险分析、风险评估指标的建立和维护、风险识别和排序、风险应对组
织开展、风险应对监控评价，使整个管理过程形成一个完整、相对独立
的闭环，解决协调问题。（２）成立纳税评估分局，对于基层税务机关来
说，纳税评估是最主要的应对措施，因此为提高风险应对的成效，应将
纳税评估人才从繁复的日常管理工作中解放出来，专心开展评估工作，
并以评估成果指导管理分局的日常管理，以评促管。（３）结合风险管理
继续推进税源专业化管理，成立大企业管理分局，其他作为中小型管理
分局。从风险管理的角度分析，风险值＝风险影响度
＊
风险概率，大企
业的风险影响度无疑比中小型企业要高，而且其管理模式也不同于中
小型企业。将大企业的管理独立出来既提高了风险管理、日常管理的
针对性，也可为大企业提供更专业的纳税服务，提高纳税人的税法遵从
度。
２．结合税源专业化管理
，建立行业的税源管理风险评估指标体系。
行业的税源管理风险评估指标体系是税源风险管理与税源专业化管理
结合的重要基础，而且并不能一蹴而就。首先需要对各行业经营模式、
发展现状、税源管理存在问题以及过往案例进行充分的研究和分析，掌
握行业的风险因素，识别行业的风险特征，建立起初步的风险评估指
标，然后根据各指标的计算公式、风险阀值、筛选条件等进行风险识别，
得出风险纳税人群体，再按照排序等级实施风险应对策略，实施差别化
管理，最后通过对管理结果的监控评价，完善风险评估指标体系。一套
有行业特色的税源管理风险评估指标体系能有效地解决风险分析针对
性不足，风险管理效果不佳的问题。
３．结合税源专业化管理
，拓宽风险应对措施，增加风险应对深度。
（
１
）拓宽风险应对措施，除了维持原有的税务稽查和纳税评估外，增加
辅导自查，针对纳税人可能存在的风险，结合实际选择宣传培训、发送
《风险提示通知》等不同的方式，以辅导纳税人针对可能存在的问题进
行自查自纠；提示提醒，为了防止纳税人因对税收政策认识不清晰而造
成未按规定履行纳税义务，提前向可能发生不遵从行为的纳税人通过
纸质送达和短信、市民邮箱、网站等电子方式发出提示提醒信息；按行
业分类进行集中约谈，根据风险分析掌握的行业风险因素，向纳税人解
释所属行业税务处理中的风险点，提高纳税人税法遵从度。（２）在进行
行业的风险分析过程中，建议通过专家问卷调查和历史案例分析相结
合挖掘行业的风险点和关注问题，将隐形知识显性化，将风险现象规律
化，并归纳分析成果形成风险应对关注问题库，在风险应对中作为管理
和检查的指引，提升风险应对质效。
参考文献：
［
１
］张余，对建立税源风险管理科学体系的探索，淮海工学院学报，
２０１０
［
１
］周炤，中国税收风险问题研究，西南财经大学，
２００８
７１１
经营管理
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