关于完善当前税源专业化管理的思考
青岛国家税务局耿博
国家税务总局在新时期税收征管工作提出了全面推进科学化、专业化、精细化税源管理要求，并不断促进纳税服务，提高征管质量和效率，强化内部监督制约，以期提升征纳双方税法遵从水平。各基层单位结合《国家税务总局关于印发《国家税务局系统机构改革意见》的通知》(国税发[2008]104号)、《国家税务总局关于进一步做好税收征管工作的通知》（国税发〔2009〕16号）等文件精神，以及全国税收征管和科技工作会议的要求，开始了新一轮的税源管理体制改进和探讨。
一、关于税源管理专业化体制改进的总体目标和原则
应当确立：把握“服务科学发展、共建和谐税收”新时期税收工作主题和“法治公平、规范高效、文明和谐、勤政廉洁”的要求，以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理为基本点，通过创新体制机制，完善以办税服务、税源管理、税务稽查三个专业板块为主体，以税源管理一体化联动和监督制约两项长效机制为纽带，切实加强信息化应用建设，形成专业化的税源管理新体系的目标，切实提高征管质效和纳税遵从。实施的具体原则应把握如下几点：
1、科学发展。坚持以科学发展观统领税收征管工作全局，从大局着眼，从实际出发，以人为本、激励制约，加强专业队伍建设；统筹协调、形成合力，强化一体化联动机制；把握信息管税、风险管理的方向，推动征管组织结构的转变，提高征管质量和效率。
2、依法治税。按照征管法及其实施细则等法律法规和总局规范性文件，对纳税人科学分类，对征管任务和环节科学分解，推进专业化管理;按照精简、统一、效能的原则，以征管流程为导向，规范设置机构和业务规程、岗责;按照政务公开的要求，提高行政审批等工作的效率和透明度，保障执法过程和结果的法制公平。
3、优化服务。落实建设服务型政府的要求，牢固树立“征纳双方法律地位平等”的理念，打造以纳税人交明白税、便捷纳税和维护纳税人合法权益为目标的综合服务平台，通过税务机关对服务工作的持续改进，做到依法、公平、文明服务，构建和谐征纳关系，促进纳税遵从。
4、信息管税。以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税收征管体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。
5、风险管理。以税法遵从最大化为目标，科学规划风险管理目标，实施风险分析、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低纳税人税法遵从风险，并通过强化监督制约降低内部执法风险，减少税收流失。
二、应当改进的主要内容
（一）完善专业化的办税服务
税源管理专业化离不开办税服务的专业化，办税服务的改进是税源管理专业化改进的基础。办税服务专业化可从以下几个方面突破：打造税法宣传、纳税咨询的咨询沟通平台，基于纳税人满意，终于纳税人遵从的服务理念，促进纳税人缴明白税；打造实体办税厅、网上办税厅、12366和手机等载体的便捷办税平台，以降低遵从成本；打造文明执法、争议调解、应急服务的权益维护平台，以保障纳税人合法权益为目标；建设质量评价、资源统筹、检查落实、评估改进的纳税服务持续改进工作机制，不断促进纳税服务工作水平的提高。具体可概括为“六化”建设。
1、前台服务标准化。一是统一办税服务厅咨询、综合、发票三类业务窗口的设置、职责、流程和服务标准，实现不同区域办税服务厅工作的无差异化服务。二是强化办税服务厅集中服务的功能，抓好主动告知、首问责任制和“一窗式”服务的落实，集成办税服务厅窗口、12366、网上办税平台等客户服务端的功能，由办税服务厅集中受理纳税人主动发起的涉税事项，统一按业务规程即时办结或分发给相关专业部门，并统一将办理结果反馈给纳税人，使办税服务厅成为纳税人与各专业部门联系的枢纽。
2、行政审批简捷化。一是逐项梳理行政审批的流程，本着维护纳税人权益和注重监管实效的原则，推动事前审批向事前备案、过程监控转化，推动审批由多部门流程审批向办税服务厅窗口审批转化，精简不必要的调查、签字，压缩审批环节和周期。二是简化审批、备案受理资料，除了该事项的专用表格和按规定必须存档的资料外，凡是计算机可以检索的信息，各部门不得再要求纳税人重复报送资料。三是归并审批、备案事项，将审批、备案事项按新办、存续、注销等不同环节提示纳税人尽量合并办理。四是清理审批流程中的非行政审批事项。
3、县级市国税局服务工作的实体化。县级市国税局要向实体化征管和服务单位转变，直接参与税源管理，压缩管理层级，提高管理、服务效率。一是在县级市国税局设立直属办税服务厅，实现县级市一级直接的办税服务，统一协调本市的纳税服务工作。二是在县级市国税局设立专职从事审批核查的部门，负责对因需实地核查等原因而不能在办税服务厅直接办结的行政审批、备案等涉税事项的审批核查工作。三是县级市国税局所属各分局由目前的综合职能向以税源管理为主的职能转变。
4、同城通办规范化。现阶段国税系统可进一步总结，积极稳妥地推进涉税咨询、税务登记、发票发售、申报、抄税、认证、车购税等同城通办业务的流程和标准，方便纳税人跨区办理业务，推动纳税服务的标准化、规范化。
5、权益保障制度化。完善以争议调解为特点的税法援助工作，使之成为创建和谐征纳关系的重要形式，并进一步落实纳税应急服务工作制度，对突发性的征纳争端、媒体曝光、互联网舆情等事件按照既定原则和工作预案迅速反应，及时解决问题。
6、持续改进常态化。一是形成常态化的纳税服务质量评价机制，发现问题紧抓不放。二是加强纳税服务领导小组、工作组和项目组三层工作组织，有效实施资源统筹，并充分运用讲评会、调度会和专题会等形式，加强检查落实。三是通过电话回访、座谈会、调查问卷等方式对纳税服务工作措施进行效能评估，并实施持续改进。
（二）完善专业化的税源管理
在改进和规范管理员职责的基础上，可实行“四个集中”，以强化审批核查、分析评估、日常检查的管理，实现规模、属地、行业、分类管理以及管户、管事的有机结合，夯实税基，提高税源管理质量。
1、改进和规范税收管理员职责
将税源管理部门的专业功能细分为日常监管、审批核查、日常检查三类，并在负责日常监管的税源管理部门内部进行综合业务、户籍管理、监控评估三类专业岗位的分工，发挥信息管税的作用，优化人力资源配置，建立健全税收风险防控机制。
（1）负责日常监管的税源管理部门及其所属的税收管理员突出日常监管职责。其内部分为综合业务、户籍管理、监控评估三类专业岗位。综合业务岗位负责信息咨询服务、贯彻税收政策、组织调度任务、处理涉税文书、业务档案管理等综合性事项。户籍管理岗位负责户籍巡查、税收调查、信息采集、催报催缴、待办事宜、辅导宣传等日常基础征管工作以及与地方政府部门的日常联系。监控评估岗位负责对纳税人申报真实性、发票使用、减免和备案等税收政策执行情况进行日常性监控和简易化评估，并负责落实核定征收的工作。
（2）负责审批核查的税源管理部门及其所属的税收管理员主要办理因需实地核查等原因而不能在办税服务厅直接办结的行政审批、备案等涉税事项的审批核查工作。
2、对重点税源实行集中管理
各基层局单设日常监管的税源管理部门，专门负责对重点税户进行集中管理和服务。重点税源管理部门要针对重点税源企业数量少、税收比重大、经营复杂、财税管理水平高的特点，一是安排业务骨干定点负责重点税源企业的户籍管理，加强政策宣传和辅导，努力满足其专业性、个性化纳税服务需求；二是由监控评估人员组成专业小组深入研究重点税源企业经营情况、行业特点、赢利模式和熟练掌握相关产业财税政策，监控税负、物耗、成本费用率等日常预警指标，防范重点税源流失和执法风险，确保主体税源的稳定，提高税收收入分析预测的质量。基层局征管部门的专业评估队伍和市局相关部门进行支持和配合。
3、管理、集中审核2）明确界定审批核查部门的职责。一是审批核查部门负责减免税、一般纳税人认定、增值税专用发票增额、年审年检、延期申报、生产能力等事项的实地核查、初审等工作。二是审批核查部门及其所属税收管理员的职责立足于特定涉税事项的审批核查任务，不承担管户的工作。三是审批核查部门对经办事项所涉及的既往内容负责，审批核查事项的办理结果要及时向日常监管部门及其税收管理员反馈；日常监管部门对审批核查事项后续的监控负责。四是审批核查部门要注重做好申报数据、基础信息与相关涉税信息的比对分析，避免简单地实地调查取证。
（3）建立对审批核查工作的配套监督制约机制。一是省（市）局要统一规范工作流程、实地核查评估模板和执法标准，对办理过程、结果通过办税公开信息平台实时公开，既利于内部监控也便于纳税人查询和监督；定期通报考核各单位工作效率和质量，防止寻租和服务质量下降。二是基层局审批核查部门要实行团队式管理，人机结合安排任务，实行双人核查，防止专项业务垄断；实地审核人员要即时将现场审核结果通报纳税人和报告部门领导，压缩弹性空间。三是基层局法规部门对减免税审批等重要事项组织终审，并对审批核查部门进行的各类行政审批的合法性进行日常监督。四是审批核查部门的人员要制定专项选用标准和监督制度并及时轮换。
5、集中开展分析
（2）加强征管数据质量管理。一是健全征管数据管理规程，明确各环节征管数据质量的管理职责，形成以征管部门牵头组织，各业务部门分工负责的数据质量管理体系，落实对业务受理、录入、调查、审批、采集、处理等环节上容易出现问题的关键点的监控、整改责任。二是加大系统工具检测、第三方信息校验、抽样调查和质量通报、考核的力度，及时发现问题和组织补正。三是在数据分析应用中检验数据质量，从规范征管业务入手，优化表单流程，统一数据口径，简并采集渠道，改善重复采集、口径不一、效率不高的状况，提高分析决策水平。
（3）构建立体化工作格局。一是省（地市）局各业务部门要成为本级国税系统风险管理大流程的高端，负责规划分管业务的税收风险管理，提出识别排序、应对处理、绩效考评方案。二是征管科技部门通过税源管理一体化联动机制整合各部门的数据分析、专业性评估需求，发挥数据、业务、技术和内外组织协调的优势集中开展数据分析，统一口径和流程，运用跨区域、跨部门、跨税种和上下游、产业链等分析方法，“面、线、点”地逐级分析，定期讲评征管运行状况、发布风险阈值、提供明细数据，为各业务部门和基层局提供支持。三是征管科技部门根据风险级别和任务统筹规则组织基层局征管部门按照项目制实施专业性纳税评估，对复杂、重大的风险事项直接组织力量进行应对处理。四是基层局征管部门要汇集专业人才，集中开展基层局一级数据分析，分解落实上级部署的专业性纳税评估任务，以及进行本级专业性评估，同时为两级税务检查部门提供案源和信息支持，为上级提供案例和线索，形成立体互动、优势互补的合力。
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