关于社会信用体系建设中工商部门职能定位、存在问题
山东省苍山县工商局宋红雨
近日，国务院对制订社会信用体系建设规划进行全面部署，要求在“十二五”期间，以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统，全面推进社会信用体系建设。这一部署对工商部门提出了新的要求，有必要在现行企业信用分类监管的基础上，进一步立足职能，明确定位，强化措施，改进不足，统筹推进政务诚信、商务诚信、社会诚信建设。
一、社会信用体系建设中工商部门的职能定位
诚信是社会主义核心价值体系的重要内容。党的十七届六中全会指出，当前，一些领域道德失范、诚信缺失，用社会主义核心价值体系引领社会思潮更为紧迫。要树立和践行社会主义荣辱观，把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。在当前我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的背景下，建设社会主义核心价值体系，提高全体社会成员的思想道德素质，具有重要的理论意义和极强的现实针对性。
社会主义市场经济是信用经济，没有成熟的社会信用体系就没有成熟的市场经济。当前市场经济条件下，从信用主体角度来看，社会信用体系由政府信用、企业信用和个人信用组成。其中政府信用是社会信用的基石，个人信用是社会信用的基础，而最关键、最活跃和最具影响力的是企业信用。社会信用体系建设是一项复杂的系统工程，需要在政府的推动下，通过社会各方的密切配合，逐步建立和完善，其中商务诚信建设，包含了企业、个体工商户、市场、中介组织等商务主体的信用建设。
工商部门是行使市场监管和行政执法职能的政府部门，主要承担市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护等六项职能。工商部门的市场监管执法活动涵盖对市场主体从准入到退出的全过程，其职能决了在社会信用体系建设中，特别是在商务诚信建设中，具有基础性、关键性的作用。按照国家工商总局“三定方案”，市场信用分类管理是工商部门的一项重要职能，包括对企业、个体工商户、商品交易市场的信用分类管理。同时，作为行政执法机关，工商部门的公信力建设是政务诚信建设的重要组成部分。各级工商部门在坚持“四个统一”，实现“四个转变”，全面推进职能到位的过程中，应当把商务诚信建设作为重要的职能和抓手，把政务诚信建设作为重要的目标和要求，从完善社会主义市场经济体制，建设社会主义核心价值体系的高度，来定位市场信用体系建设。
二、当前市场信用分类管理工作的基本情况
自2003年以来，各级工商部门创新监管方式，有序推广实施市场信用分类监管，建立健全信用分类监管体制机制，逐步深化联网应用，加大信用激励和信用约束力度，不断提高市场监管效能，在营造良好的市场交易秩序和社会信用环境中，取得了较好的成效。
（一）市场信用分类监管制度逐步完善。在国家没有从法律、行政法规层面制定出台市场信用体系建设规范的情况下，国家工商总局2003年制定了《关于对企业实行信用分类监管的意见》，对企业信用指标体系、企业信用分类标准、企业分类管理措施、企业信用信息披露作出了明确的规定。2005年，又制定印发了《个体工商户分层分类登记管理办法》，2007年，出台了《关于建立商品交易市场信用分类监管制度的指导意见》。这三个规范性文件，成为各级工商部门市场信用体系建设的指导性文件。2011年10月，总局又根据几年来的工作实践，出台了《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》，提出了夯实数据基础，完善监管分类，提高监管效能等工作措施，要求加强企业信用分类监管信息的内联和外联应用，实现信息共享和互联互通，为政府决策、部门监管、行业自律、企业投资提供高质量信息服务，充分体现了前瞻性，符合党的十七届六中全会精神和国务院的相关要求。进过几年来的实践和探索，工商部门市场信用分类监管制度体系逐步完善。
（二）市场信用分类监管基础建设得到加强。通过实施“金管工程”，基本建立了工商所—县级局—地市局—省级局—总局五级联网的市场主体登记数据库，将市场监管、案件查处等工作中采集的信用信息进行登记、汇总，划分了守信（A级）、基本守信（B级）、失信（C级）、严重失信（D级）四个等级，在登记注册系统中采用绿、蓝、黄、黑四种颜色标注。依据《公司法》、《食品安全法》等法律法规规定，逐步建立了企业法定代表人、食品经营主体不良记录数据库，初步实现了企业信用分类监管信息的共享和数据交换。
（三）分类监管促进了执法效能得提高。各级工商部门依托企业信用分类监管平台，根据企业不同的信用等级，实施不同的监管措施，集中人员和精力加强对失信企业和重点热点行业企业的监管，增强了监管的针对性、有效性，促进了职能到位，提高了对市场经济秩序的控制力。
（四）企业信用信息服务作用逐渐发挥。积极运用企业登记注册和监管、企业信用信息资源，加强数据分析，及时反映市场主体发展情况和经济秩序状况，为政府决策、部门监管、企业投资、公众查询提供参考和服务，有效建立了守信企业激励机制、警示企业预警机制、失信企业惩戒机制、严重失信企业淘汰机制。积极探索与税务、海关、公安、统计等有关部门的信息交换与共享，增强了企业信用激励和信用约束机制的整体效应。
三、市场信用体系建设中存在的问题
由于法律因素、社会因素、市场机制因素以及工商部门内部管理体制因素等各种原因，当前，工商部门在市场信用体系建设中还矛盾和问题：
（一）法律依据不足，实施主体地位不明确。市场信用体系建设有序推进，必须建立在法制化的基础上。当前，我国在社会信用体系建设方面，还没有制定法律或行政法规，国家信用管理体系的分类构建及工商部门的职责和地位尚不明晰。地方之间，部门之间的相关职权、责任，缺乏用统一的法律来加以调整和协调，没有统一的征信标准、手段，影响了信用体系构建的科学性和有效性。由于在竞争执法、垄断执法和商务活动监管等方面的职责交叉，工商部门作为市场信用体系建设的实施主体的地位不明确，与质监、税务、商务、知识产权等部门在商务诚信建设上存在一定冲突。
（二）信息技术制约明显，没有形成统一的信用数据库。在企业信用信息收集上，信息化程度不高，“经济户口”录入的部分工作还停留在手工书式层面上，市场主体违法案件没有集中的信息库，各地、各级工商部门的市场主体数据库软件没有实现完全统一，在上下级之间需要转换、导入，制约了数据交换。在企业信用分析上，没有科学、统一的处理软件，信用数据得不到有效的处理，制约了决策参考作用的发挥。在市场信用信息发布上，信息化覆盖率低，不能满足政府部门、司法机关、金融机构、社会公众查询的需要。
（三）信用分类监管不规范，对失信企业的制约手段不足。对于企业和个体工商户的信用分层分类监管，并没有形成方式固定、上下一体、社会联动的监管模式，缺乏信用调查、信用分类、信用评估、信用奖惩、信用信息公开的相关配套操作规程，使基层工商部门在市场信用体系建设这一系统化工程中理不清思路、找不到合适的突破口。市场主体信用信息在工商部门内部的共享、交换机制都没有全面建立。对于失信主体的直接惩罚，仅仅局限于行政告诫、经济处罚，在制约和影响其市场行为上没有严格的法律手段加以约束和制止，缺乏对失信者必要的银行资金账户冻结等强制措施。
（四）协作机制不完善，信息共享和服务水平不高。与其他相关部门之间缺乏统一的规范和协调，妨害了市场信用体系构建的科学性和有效性，造成部门之间、工商部门与金融机构的企业信用信息互相隔离，甚至不被认可，信用服务水平不高，不利于营造讲求信用、恪守信用、弘扬信用的市场环境。
四、对加强商务诚信、政务诚信建设的建议
（一）推动建立社会信用建设法律法规体系。国家工商总局应当根据国务院关于加快征信立法和制度建设的计划，认真总结近年来实施企业、市场和个体工商户信用分类管理的经验，主动建言献策，推动和参与国务院制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则，制定信用信息标准和技术规范，建立异议处理、投诉办理和侵权责任追究制度，争取将工商部门作为商务诚信建设的重要实施部门。待《征信管理条例》出台后，立足工商部门职责，制定统一的商务诚信体系建设部门规章，形成完善的法律体系。
（二）规范商务信用征信，建立统一的信息数据库。基层工商部门在有法可依的基础上，坚持统筹兼顾，科学划分部门内部在市场主体征信中的工作分工。规范商务信用征信工作，明确征信指标，突出设置针对商业欺诈、制假售假、侵犯消费者权益、食品安全、不正当竞争、虚假广告等方面的指标体系，面向企业、农民专业合作社、个体工商户和商品交易市场等市场经营主体，依法采集在登记注册、竞争执法、商标管理、广告管理、合同管理和案件查处中获取的信用信息，进一步加强“数字工商”建设，以“经济户口”为依托，建立市场主体静态、动态数据库和全国统一的商务信用信息数据库—“国家经济户籍库”。整合失信企业、失信企业法定代表人、失信食品经营者的信用信息，建立失信市场主体“黑名单”，发挥市场“禁入”作用。加强对信息的科学分析，增强商务信用信息的权威性。
（三）运用商务信用信息，提升监管执法效能。根据不同市场主体的商务信用记录，实行不同的监管模式。按照遵守工商行政管理法律法规的情况，设置守信企业、警示企业、失信企业、严重失信企业，划分为不同的监管风险等级，确定不同的日常检查频率，对登记事项发生变化未办理变更登记、检测或者监测中涉嫌违法、申投诉、举报等需要加强监控的企业，设置预警企业。将企业守法诚信、行业风险、区域重要程度、动态警示等情况纳入企业信用分类监管指标体系，实现科学多维分类，实现内联应用，根据市场主体的信用信息，科学实施市场巡查、质量检测等工作，推动监管执法工作的“四个转变”，有效提升监管效能，重点打破目前在流通环节食品安全监管中，依靠专项整治解决突出问题的被动局面。
（四）推进信用信息部门共享和综合运用服务。加强与政府其他部门的沟通协调，积极向质监、药监、税务、商务和金融机构等部门提供市场主体的信用信息，扩大部门间监管信息共享的范围，建立数据交换和信息共享长效机制，切实增强企业信用激励和信用约束机制的整体效应。运用政府其他部门提供的信用信息，作为加强市场主体准入、经营行为和退出行为全过程监管的重要信息资源支撑。加强对市场主体信用信息的披露，依法公开企业信用情况，增加企业失信成本，让“两虚一逃”、合同欺诈、制假售假、不正当竞争、侵害消费者权益等违法失信市场主体，得到严厉的惩罚，推动社会信用制约机制的建立和完善。
（五）强化自律，依法行政，加强政务诚信建设。工商部门作为市场监管执法机关，在开展商务诚信建设的同时，应当在社会诚信和信用体系建设中要起示范带头作用。在干部教育培训中，加强诚信教育，普及信用知识，强化责任、激励和约束，提高职业道德水平。大力加强“法治工商”建设，坚持依法行政，推进政务公开，规范行政行为，纠正“以罚代管”的错误理念，正确运用行政强制措施，科学行使行政处罚的自由裁量权，实现监管执法的过罚一致，刚柔相济。加强执法监督，实行严格问责，促进公正执法、廉洁执法，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。
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