国税部门不同层级专业化管理模式探讨
廖兵
目前较普遍的观点认为，税务部门存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及组织效率最大化的问题。将专业化分工理论运用到税源管理专业化税源管理分为：行业分类管理，规模分类管理，分特殊类别纳税人管理，分税种管理，分涉税事务管理等五类。大的管理范畴来看，相对于工商管理、治安管理，税务管理是专业化的管理，这里所要研究税务部门实行专业化管理是一个相对狭义的概念，因为目前各级税务机关政策业务按税种管理是一种专业化管理，前期以税收管理员属地化管理为特征的征、管、查分离也是一种专业化的管理。按照税收管理的不同事项分涉税事务管理划分税收专业管理岗位，明确税收管理员开展税收征管。属地管理模式而言，各地在分行业专业化管理和分规模专业化管理方面做了一些尝试。随着近年纳税户数不断增多，相对于税务人员的少量增加，尽管各级税务机关在信息化支撑手段上做了大量的探索创新，在提高征管效率和质量上也发挥了重要成效，一线税收管理员的工作量仍然明显加大。涉税事务日趋繁杂，基层税收管理员往往因事务性工作缠身，在对重点税源企业、税收风险企业的征管方面，时间和精力有限，程度影响了税源管理质效。实际规模类型指定企业强化对重点税源管理
国家税务总局新成立大企业税收管理司税务总局在不改变现行的税款入库级次和属地征缴原则的基础上，将当前由各地税务机关负责的部分大企业税收管理服务职能，以及总局海洋石油税收管理职能统一并入大企业税收管理司。针对跨国经营活动大公司跨行业专业化管理还是税种专业化管理等细分，目前情况尚不清楚。
2、省、（直辖市、自治区）范围内专业化管理模式现状
我国省（自治区、直辖市）国家税务局（以下简称省局）纳税人实行属地化管理原则下，成立专门机构探索按规模类型（重点税源）或重点行业分类管理管理的专业化管理模式也有多年的实践。据统计新一轮机构改革启动前全国(除台湾省外)有16个省级国税部门设立了省局一级的直属机构，专门对所属重点税源或重点行业进行分类管理。主要实行的是按规模类型（重点税源）分类管理加重点行业分类管理管理，也有在此基础上加上对外资企业和有进出口业务特殊类别企业也集中进行专业化管理的。
这种模式的特点是，能更好地落实服务纳税人为理念执法中为纳税人提供优质高效的服务。将纳税人作为客户充分考虑纳税人的差别需求纳税人建立客户服务型关系。为纳税人提供更高质的服务提高大企业的满意度改善投资环境。税务审计作为税务执法的主要手段。将审计的功能分解为风险评估、审计选案、审计策略、审计标准和审计质量控制等具体环节和步骤根据不同类型的纳税人细化每一环节的操作用审计手段到达深入管理的目的。掌握大企业的组织结构和生产经营情况以最小的投入保证主要税收收入的实现欠税有利于及时发现重大纳税遵从问题管理便于专业的审计人员进行更有效的审计,减少大企业转让定价的发生提高纳税申报和税款缴纳的及时性和准确性副省级市国家税务局（以下简称副省级市局）省会城市市（地、州、盟）国家税务局（以下简称市局）直辖市区副省级市区国家税务局及相应级别的经济开发区（高新技术开发区、口岸、保税区等）税源管理分局稽查局、征收管理分局。县（市、旗）国家税务局（以下简称县局）税源管理稽查局税源管理次机构改革原则上不对税务分局、税务所设置及各层级、各类别机构级别进行调整。专业化管理出版、发行企业、电信IT及软件开发企业相对集中。一些基层区、县局不乏分别指定某个税务所（分局、科、股）实施专业化管理的先例，如重庆市渝中区就曾将金融企业、一定规模的百货企业、汽车摩托车及配件销、工业、建筑安装企业等不同行业企业和个体工商户集中的朝天门批发市场分别指定不同税务所按行业重点管理的实践。经济较发达地区广东省越秀区也在属地管理原则下根据本地特点将所辖企业有侧重的划分为七大行业：（100万元以上的大型百货企业、房地产开发企业、出版发行企业、公路管理养护业、收入在50万元以上的服装批发企业、收入在10万元以上的酒店经营企业、拍卖行企业）三类特殊类型企业（税收收入在1亿元以上的超大型企业、已办理出口退税资格认定的进出口企业、个体工商户）。分别指定所辖税务所重点管理其中一个或几个类型的企业，实施的是有该地特色的专业化管理。机构未分设的上海市黄浦区税务局卢湾区税务局规模类型（重点税源）专业化管理中小税源对实施行业管理，行业规模类型（重点税源）专业化管理集中资源对部分行业和特殊类型纳税人进行集中和重点管理，加强对同行业同类别税源发展变化趋势的分析和预测，实现对同行业类别税源的全方位监控和管理，便于通过加强行业间相关数据的分析应用，寻找管理的重点和难点，有针对性的强化行业内其他税源的管理。这个意义上看有利于减少管理风险、降低征收成本、提高征工作效率、征收率和社会满意率。不足之处在于：行业专业化管理各单位间管户存在交叉管理同一地域或并列几个征收单位，漏征漏管现象争抢税源现象的发生。税负不公属地管理“条块”管辖“疏于管理,淡化责任”规模类型（重点税源）纳税人管理专业化管理规模类型的重点税源集中管理。是在对多数纳税人按“属地管理”原则下，例外设立专门机构，按规模分类（重点税源）的专业化税源管理模式。重点税源“重点+行业”的管理方式300万元以上(含300万)的重点税源重点管理，监管硚口区国税局一加强对个体工商户和大型集贸市场内业户的登记管理，大巡查力度，杜绝漏征漏管。二规范“双定户”的评定税工作。按照规定的程序和要求核定应纳税额，增强评定税工作的透明度。三结合实际推行委托代征、等简易便捷的申报征收方式，节约征收纳成本。，货物和劳务税科、所得税科、分税种管理。分涉税事务管理分涉税事务管理分涉税事务管理涉税事务管理如以主流程整合各个子流程分涉税事务管理围绕税收事务处理主流程，整合各项事务处理活动，实施团队式组合。按照将业务受理与核批点定位于流程执行点的思路，把县局机关原管理分局核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅办理，使办理涉税事宜纳税人与国税机关单点接触；具体行政行为在不影响分权制约的前提下尽量归并，同时调整部分活动先后顺序，简化管理环节和表证单书，较好解决纳税人反映比较强烈的多头跑、多次跑问题。江苏省国税局太仓等10个县（市、区）县局等更高层面上试点，建立具有专业化管理能力的管理团队，不再实行划片分户的管理模式，突出分涉税事项管理：将税收管理员分为负责专门事项的专业化税收管理员和负责日常事项的责任区税收管理员，将税源管理的部分专门事项从原来的管理员职责中分离出来，由专业化税收管理员承担。实行根据风险等级排序针对不特定纳税户，开展重点税源户管理、专业纳税评估、中小企业的行业管理等工作。形成体现专业化税收管理、属地税收管理等管理要求的管理员管理体制方案。设立税务登记、发票发售纳税评估、这种管理形式的优点是，变纳税人与税务机关一点对多点的管理服务为点对点的管理服务，变信息的部门间传递为流程的环节间传递，变纵向层级控制为横向过程控制。不论哪一环节接收工作任务信息，相关工作即会通过流程启动。分工专业性强，管理内容单一，更利于干部钻研税收业务，提高专业岗位技能。这种管理形式的缺点是，容易出现疏于管理、淡化责任等现象。综合以上探讨，尽管税收专业化管理有多种方式，但每种方式既有优点，又有缺点，不可能所有的税收管理采取一种方式，就可以达到整体划一、科学精细的效果。所以说，我们所要推行的专业化管理，副省级市局省会城市市（地、州、盟）局种管理种管理所得税处货物和劳务税处照不同的税种设立专业管理岗位，比较容易集中精力钻研业务，有利于提高自身业务素质，防止在实际征管工作中由于税收业务知识掌握不准而产生执法风险。鉴于重点税源生产经营和管理的特点，对其实施属地化分散管理的方式，既会限制重点税源的管理水平的提高，又会形成高技术性管理设备及软件投入的浪费；同时，由于管理层设置过低、上行管理层级过多，也会影响对集团化跨区域经营的企业在实施管理、信息沟通、提供及时优质纳税辅导等诸多方面效率的提高。组建重点税源税收管理机构，对重点税源在较高管理层面上实施相对集中的税务管理，国家税务总局新成立的大企业税收管理司实施更具针对性的管理规范和纳税辅导，集中高技术手段形成高水平、高效率的管理式重点税源管理机构原则上在省内地级市、直辖市或副省级城市设置，这是与目前税务系统信息化程度及管理覆盖能力相适应的。一方面大企业和国际税务管理处重点税源集中管理，利于提升管理层次，减少执法随意性也利于促进税收管理信息化建设进一步向高层次、集约化发展；另一方面，把其中的中小企业下放县（区）实行属地管理，可以节约成本和方便纳税人。大企业和国际税务管理处重点税源”相结合的专业化管理模式。重点税源的确定应计算机系统为依托，利用技术手段，根据地区经济条件的差异，合理确定数量。在税源充分调查的基础上，从注册资本、经营收入、应交税金三个方面考虑，重点加强监控税源相对集中、行业特点明显，或者征管相对薄弱、容易出问题的行业省内副省级市国家税务局市（地、州、盟）国家税务局内设机构比照省局设置”专业化管理直辖市区、副省级市区国家税务局及相应级别的经济开发区县（市、旗）国家税务局动态监管税收管理员负责日常事项的责任区，对相应的纳税人进行服务加强停复业和非正常户管理。漏征漏管户的清理检查落实突出行业管理在原有属地管理的基础上，将具备共同特点的纳税人抽取出来。抽取具备一定管户数量和规模的主要行业，实行分行业管理。从属地管理的税收管理员职能中分离出来税收风险分析、专业纳税评估、重点税源户的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能；把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的税收管理员职能中。“行业管理+规模类型纳税人管理”即以上年纳税情况为参照，明确纳入专业化管理行业中达到一定规模的纳税人，指定某税务所（分局、科）负责一个或几个重点行业企业的管理，在推行专业化管理的同时，对未纳入专业化管理的行业、企业和个体等仍按照属地管理设置责任区责任制度性安排的减少责任区数量，实行大责任区管理模式。解决“疏于管理，责任不清”的问题“行业管理+规模类型纳税人管理”行政辖区“属地管理”为辅相结合的模式。中心城区税源结构主要有三个特点。一是户数较多，大企业集中，基本集中了全市大型的工业和商业企业。也有不少中小企业，更有为数众多的个体业户。二是行业齐全，每个行业都有几十户甚至成百上前户纳税人，每个行业的税收管理方法、管理重点不尽相同；三是涉税事务比较繁杂，而且总部经济特点突出，经常出现整体资产转让、债务重组、关联交易等重大涉税事项。可以采取以分行业为主，分规模、分税种为辅的专业化管理方式管理”最具典型性。因此不难理解局内设立不同税源管理所（分局、科）按不同税种进行专业化管理的必要性与可行性。
目前各方面关注较多的所得税专业化管理，应主要针对具备一定特点的所得税企业，实行分税种管理（如纯所得税户与总分支机构）金融、石油、电信县城县城的税源结构自己的税源特色，比如企业规模大小不一，，为数众多的企业。县城可以试行以分规模为主，分行业、分税种为辅的专业化管理方式。户数较多，行业齐全大企业，市区试行以分行业为主，分规模、分税种为辅的专业化管理方式。加强个体工商户和大型集贸市场的大企业和国际税务管理科、进出口税收管理科分涉税事务管理涉税事务管理税源管理机构、办税服务厅以主流程整合各个子流程分涉税事项管理：将税收管理员分为负责专门事项的专业化税收管理员和负责日常事项的责任区税收管理员，将税源管理的部分专门事项从原来的管理员职责中分离出来，由专业化税收管理员承担。把税收事务处理子流程依申请启动的流程管理核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到办税服务厅，税务登记、发票发售以往基于自身控管需要事务层层报批审核关口纳税评估、，在税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间建立起有效的信息共享和双向反馈机制，形成以税收分析指导，为提供有效案源，稽查保证疑案的有效落实，评估与稽查反馈结果进工作机制不论哪一环节接收工作任务信息，即会通过流程启动涉税事务管理。变纳税人与税务机关一点对多点点对点的管理服务，变信息的部门间传递为流程的环节间传递，变纵向层级控制为横向过程控制。无依据不检查，无异常不约谈尊重纳税人基本权利由于各地税源结构、人员配置有明显差异，推行税收专业化管理不能搞“一刀切”，要因地制宜，结合实际，按照不同层级行政管理目标的不同选定相应模式及组合，即副省级国家税务局”的专业化管理逐步探索适合本地实际的税收专业化管理方式要准确把握税源特点和税收管理要求，选择适合本地实际的专业化分类标准实现管理效能的最大化“行业管理为主+规模类型纳税人管理为辅”的模式，经济相对欠发达的边远县城强化科学化管理。注重将现代信息技术充分应用到分类管理工作中，依托税收管理员工作平台，科学分类和设立专业管理岗位。提高税收管理员工作的信息化水平促进税源管理的精细化。要逐步建立起一支综合素质高、专业技能强，数量精干、类别齐全的税收专业人才队伍提升税源控管能力。通过人力资源优化配置，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的统筹兼顾稳步推行要从基础工作抓起，统筹兼顾，稳步推进。
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