优化国土空间开发格局的路径
作者：董祚继来源：学习时报字数：2918
党的十八大报告深刻总结中国特色社会主义伟大实践，根据新的时代条件和发展要求，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列纳入中国特色社会主义事业总体布局，部署了优化国土空间开发格局等四大任务，彰显了以人为本的科学发展理念，表明党对社会主义建设规律的认识更加深刻。国土资源是物质基础和空间载体，是最重要的自然资源，也是自然环境的主体。国土资源管理工作必须进一步增强大局意识、责任意识和忧患意识，在大力推进生态文明建设中发挥好基础和先导作用，特别是要在优化国土空间开发格局中发挥好统筹和管控作用。
改革开放30多年来，我国经济社会发展和国土开发取得举世瞩目的伟大成就，与此同时，国土空间开发格局也发生了许多不利变化。历史上形成的人口东南部稠密、西北部稀疏的整体格局没有改变，瑷珲腾冲一线以东地区国土面积约占全国的40%，至今仍然集中了全国90%以上的人口，但区域发展差距呈扩大之势，1978—2010年，东、中、西部国内生产总值占全国的比例由52:31:17变为59:27:14。贫困地区发展滞后，与发达地区差距更大。城镇化加速发展，但占地过多，发展质量和以城带乡能力有待提高。2000—2010年，全国城镇建成区面积增长61.6%，其中城市建成区面积增长78.5%，远高于城镇人口46.6%的增长水平。1978—2010年，城乡居民收入比由2.57:1上升至3.23:1。基础设施建设重复、滞后和过度超前等现象并存。一些地区盲目设立产业园区，地区间产业结构雷同、产能过剩、无序竞争等问题突出，服务业发展不足，制造业依靠资源能源要素驱动，农业仍然是国民经济薄弱环节。经济建设空间与优质农用地资源高度重叠，降低了区域承载能力。一些地区过度开发，导致森林破坏、湿地萎缩、水土流失、土地沙化石漠化等问题突出，大气、土壤和水环境总体质量下降。海岸带和近岸海域过度开发问题显现，海域生态环境恶化趋势明显。大力推进生态文明建设，特别是优化国土空间开发格局，极其重要也极为紧迫。
优化国土空间开发格局，至少包含以下五个相互关联的层面：一是陆海层面。要树立大国土理念，坚持陆海统筹发展，充分发挥海洋国土作为经济空间、战略通道、资源基地、环境本底和国防屏障的重要作用，从发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面构建协同共治、良性互动的陆海开发格局，促进陆域国土纵深开发，促进海洋强国建设。二是区域层面。要树立均衡发展理念，坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配，坚持以重点开发促进面上保护，加快构建多中心网络型国土开发格局，通过实施点轴集聚式开发，辐射带动区域发展；通过扶持落后地区开发、提升自我发展能力，缩小区域差距；通过推进公益性基础设施和环境保护设施建设，促进基本公共服务均等化。三是城乡层面。要树立城乡发展一体化理念，坚持走中国特色城镇化发展道路，优化发展和重点培育城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城镇吸纳人口能力；以城乡土地市场一体化建设为龙头，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，带动城乡基础设施、产业发展、就业保障、环境保护一体化建设，实现以城带乡、城乡共荣。四是产业层面。要树立产业协调发展理念，坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，依托区域资源优势优化基地布局，促进基础产业发展；推进各类园区集约、集中、集聚建设，支持战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业健康发展；加大高标准基本农田和粮食生产优势区建设力度，增强粮食综合生产能力。五是功能层面。要树立国土开发主体功能理念，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，推进国土整治，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
优化国土空间开发格局，需要做好顶层设计和总体规划，也需要制度保障和机制推动。
第一，建立国土空间规划体系。国土规划是最高层次的国土空间规划，具有综合性、基础性、战略性和约束性，对区域规划、土地规划、城乡规划等空间规划及相关专项规划具有引领、协调和指导作用。适应生态文明建设要求，必须尽快改变国土规划缺失的局面。当务之急，是抓紧编制全国国土规划纲要，根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行综合部署。在此基础上，启动区域和地方国土规划的编制。
第二，建立国土空间开发保护制度。制度建设是推进生态文明建设的重要保障。要根据国土规划和相关规划，划定“生存线”、“生态线”、“发展线”和“保障线”，全面加强国土空间开发的管控；对涉及国家粮食、能源、生态和经济安全的战略性资源，实行开发利用总量控制、配额管理制度，确保安全供应和永续利用；完善和落实最严格的耕地保护、节约用地制度，建立健全资源有偿使用制度和开发补偿制度，严格资源保护利用责任追究制度。
第三，实施土地差别化管理。优化国土空间开发格局必须发挥土地制度政策的基础性和根本性作用，建立差别化的土地管控体系。要综合运用土地规划、用地标准、地价等制度政策工具，加强土地政策与财政、产业政策的协调配合，促进开发布局优化和资源节约集约利用。要发挥土地利用计划的调控和引导作用，重点支持欠发达地区、战略性新兴产业、国家重大基础设施建设用地，重点保障“三农”、民生工程、社会事业发展等建设项目用地。
第四，推进土地管理制度改革创新。近年来，各地着力推进土地管理制度改革创新，在促进节约用地、保护耕地的同时，通过调整区域城乡用地结构和布局、拓展建设用地新空间，有力地支持了产业结构调整、城乡统筹和区域协调发展。如，将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，不仅促进了耕地保护和节约用地，而且通过以工补农、以城带乡，促进了“三农”发展，并为城镇、工业发展提供了必要用地；又如，开展低丘缓坡土地开发，不仅有利于保护优质耕地，而且有利于破解土地瓶颈制约，推进城镇化健康发展和区域协调发展；再如，开展城镇低效用地再开发，不仅有力推动了城镇节约集约用地，而且在推进产业转型升级、带动投资和消费需求增长、改善城市基础设施和环境等方面都发挥着重要作用，等等。适应生态文明建设的新任务、新要求，必须进一步推进土地管理制度改革创新，坚决破除妨碍节约和合理用地的思想观念和制度机制弊端。要在总结提升实践经验基础上，全面推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡和未利用土地开发、城镇低效建设用地再开发、工矿废弃地复垦利用等各项改革探索，着力打造节约和合理用地的制度平台，以尽可能少占地特别是少占耕地支撑更大规模的经济发展，促进国土空间开发格局的优化，在建设美丽中国、实现中华民族永续发展中发挥基础和先导作用。
第五，建立生态文明考核评价机制。推进生态文明建设，各级党委和政府负有主要责任。必须改变GDP至上的观念，把资源消耗、环境损害等指标纳入经济社会发展评价体系并增加权重，建立健全考核评价办法和奖惩制度，形成生态文明建设的长效机制。
（作者系国土资源部规划司司长）
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