《纲要》的指导思想与基本原则 2008-11-07信息来源：中国国土资源报 《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》从我国土地国情出发，认真贯彻党的十七大精神，明确提出了今后土地利用和管理的指导思想。其核心内容有两点：一是科学发展，二是转变方式。
科学发展。包含两方面内容：一是土地利用作为发展的重要组成部分，必须以科学发展观为统领，贯彻以人为本和全面协调可持续发展的要求，落实节约资源和保护环境的基本国策，把保护耕地和节约集约用地作为长期坚持的指导方针，实行最严格的土地管理制度。二是土地利用规划和管理必须以保障经济社会的科学发展为目标，坚持发展是第一要务，按照全面建设小康社会的要求，支持发展，搞好服务，保障和促进科学发展。这两方面相辅相成，互为补充，关键是要正确处理保障发展与保护资源的关系，既不能乱占滥用资源盲目求发展，也不能超越发展阶段消极谈保护，要树立“在发展中保护、在保护中发展”的理念，走出一条开源节流并举、节约集约并重的新路，实现发展与保护的双赢。
转变方式。有两方面内容：一是转变经济增长方式。土地利用规划和管理不仅要支持全面建设小康社会目标的实现，还要通过加强宏观调控，统筹经济社会与土地利用协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进经济增长方式转变。二是转变土地利用和管理方式。从改进保障科学发展的用地、管地机制入手，坚持宏观调控与市场配置有机结合，激励与约束双管齐下，综合运用法律经济行政科技等手段，落实共同责任，转变用地方式，促进多方合作，推进科技创新，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
按照上述指导思想，《纲要》进一步明确了五项原则，即严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控。这五项原则是深入贯彻落实科学发展观对土地利用和管理的基本要求，也是今后各级规划和管理都必须严格遵循的基本方针。
严格保护耕地。这是贯彻耕地保护基本国策和维护国家长远利益对土地利用和管理的基本要求。耕地是土地资源的精华，是农业生产最基本的条件，兼具生态、环境、景观、间隔、保障、资产等多方面功能。粮食安全、经济安全、生态安全、社会稳定等事关全局和长远发展的问题，无不与耕地紧密相关。我国人口众多、人均耕地少、优质耕地少，随着城镇化、工业化发展，耕地还在继续减少，可以预见，耕地问题过去是，现在是，将来还会是我国土地利用和管理必须面对的首要问题。在当前经济全球化背景下，虽然我们可以从国外进口粮食，但只能解决暂时的需求，不能保障长久的安全，更不用说生态、环境、景观、保障等功能无法进口。因此，必须从保障国家长治久安和广大人民群众的根本利益出发，以历史的、战略的角度和危机的、谨慎的态度高度重视耕地保护。把严格保护耕地作为土地利用规划和管理的前提，对现有耕地特别是基本农田做到应保尽保，能保尽保。按照稳定、提高农业基础地位和立足解决“三农”问题的要求，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农村人均耕地拥有量和农业综合生产能力，为农村繁荣发展创造有利条件。在保护资源的基础上，加大对以耕地为核心的农地利用的引导，以用促保，提高耕地保护的策略性、持续性和有效性。
节约集约用地。这是建设资源节约型社会和提高土地对经济社会发展保障能力对土地利用和管理的基本要求。土地资源紧约束和土地粗放浪费并存，这是长期以来我国土地利用中存在的最突出的问题。进入21世纪，要全面建设小康社会，抓住机遇加快发展，城镇化、工业化、区域化和新农村建设等各项事业都将产生大量的用地需求，在土地资源十分有限和资源保护压力加大的情况下，如何保障科学发展的合理用地需求，是土地利用规划和管理必须回答和解决的关键问题。党中央、国务院从新世纪、新阶段国家发展全局出发，提出了科学发展观和建设资源节约型社会的重大战略，落实到土地利用上，就是要把节约集约用地作为保障未来各项建设和经济社会可持续发展的主要途径，走出一条建设占地少、利用效率高、符合我国国情的土地利用新路子。具体讲就是要把节约集约用地作为我国长期坚持的一条根本方针，坚持把节约用地放在首位，合理控制新增建设用地，着力转变用地方式，提高用地效率；通过优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间，在盘活存量上下功夫，加快实现各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效的转变，杜绝用地浪费，推动经济结构升级和经济发展方式的转变。
统筹各业各类用地。这是统筹城乡和区域发展、优化调整土地利用结构与布局对土地利用和管理的基本要求。市场经济体制下，土地利用日趋多元化，城乡、行业发展盲目圈地，用地结构比例失调，区域用地恶性竞争，已成为当前土地利用面临的普遍问题。这些问题不仅影响土地利用整体效率的提高，还带来城乡矛盾、土地浪费、盲目投资、重复建设等一系列问题。为此，土地利用规划和管理要加强全面统筹和协调，把各行业、各类型、各区域的土地都纳入统筹考虑，通盘谋划。按照以人为本的要求，妥善处理建设与非建设、基础与非基础、城市与农村、生产与生活等用地的关系，着力协调城乡、区域和行业用地的矛盾。落实国家区域发展总体战略的要求，以促进形成国土开发新格局为导向，加大调整力度，优化用地配置，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。
加强土地生态建设。这是建设环境友好型社会、推进生态文明建设对土地利用和管理的基本要求。我国自然生态环境条件较差，人地关系紧张，生态环境压力大，土地的荒漠化、石漠化、盐碱化和水土流失范围广，工农业生产给土地造成的污染严重。要保障可持续发展，既保证当代发展需求又不损害后代发展能力，就必须协调人与自然的关系，把土地利用活动限制在土地资源和环境承载的能力之内，不能只求一时的发展而不顾资源环境后果。为此，土地利用规划和管理，要把保护和改善生态环境提上与保障经济社会发展同等重要的位置，按照统筹兼顾的要求，着力协调土地利用与生态环境保护的关系，合理安排生产、生活和生态用地；要树立科学的资源资产价值观，加强对湿地等具有重要生态价值和重要的自然、人文遗产用地的保护，优先保护自然生态空间，通过国土综合整治和科学的土地整理复垦开发，实现经济社会和生态环境的良性互动，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
强化土地宏观调控。这是进一步发挥土地闸门作用、促进国民经济平稳运行对土地利用和管理的基本要求。我国正处在由计划经济向市场经济的转变阶段，经济体制、社会结构、利益格局深刻调整，投资主体日益多元化，加大了宏观调控的难度。特别是一些地方固定资产投资过快增长，传统的宏观调控手段效果不理想。国家赋予土地参与宏观调控的职能，就是要利用我国实行土地的社会主义公有制，政府控制土地一级市场和实行土地用途管制的有利条件，进一步健全宏观调控体系。今后土地利用规划和管理，要把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要目标，按照促进国民经济又好又快发展的要求，科学把握土地供应的总量、结构和时机，充分运用土地政策，并与产业政策、区域发展战略等紧密配合，从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，保障民生用地，防止区域过度开发，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。通过不断完善规划实施的保障体系，逐步形成保障和促进科学发展的新机制。（全国土地利用总体规划修编工作委员会）
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