深化农村改革推进农业经营体制机制创新

深化农村改革推进农业经营体制机制创新



加入时间：2009/12/24点击次数：1113





一、进一步深化对农村改革重大意义的认识

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，农业农村正在发生新的变革。新形势下，继续深化农村改革，推进农业经营体制机制创新，对于加快农村改革发展，扎实推进现代农业和新农村建设，实现经济社会又好又快发展具有重大意义。

(一)从改革的进程看，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制必须深化改革

农村改革过程就是建立健全社会主义市场经济体制机制的过程。过去的改革是在我国工业化、城镇化发展水平较低的情况下进行的，通过破除旧体制束缚和引入市场机制，建立了符合社会主义市场经济发展要求的农村经济体制机制；现在的改革是在我国工业化进入中期阶段、城镇化水平有较大提高的情况下进行的，要通过统筹城乡发展和调整国民收入分配格局，加快构建比较完善的社会主义市场经济体制机制。过去的改革是在物质短缺情况下进行的大家都受益的增量改革，相关主体的利益冲突不大，比较容易形成改革共识，改革的阻力相对较小；现在的改革是在物质相对丰裕条件下对既有利益格局的调整，相关主体的利益取向不同，推进改革的难度加大。过去的改革是在农业农村经济运行相对封闭状态下进行的，以农业农村内部的单项改革为主，改革容易推进、容易成功；现在的改革是在大开放背景下进行的，农业与国民经济和全球农业的联系非常紧密，改革内容更多，涉及范围更广，利益关系更为复杂，需要整体考虑、统筹推进。过去的改革多是依靠基层和群众的探索，在取得成熟经验后逐步推广，主要采取自下而上的推进方式，是摸着石头过河；现在的改革是在鼓励基层和群众探索的同时，主动开展试验示范，加强改革的统筹规划和理论指导，需要采取上下结合的综合方式推进。与过去的改革相比，新形势下的农村改革呈现出更为明显的阶段性、艰巨性、复杂性和综合性特征。改革不能停滞。只有继续深化农村改革，才能不断健全和完善社会主义市场经济体制，才能推进我国改革开放事业不断前进。

(二)从发展的任务看，加快现代农业建设必须深化农村改革

党的十七届三中全会对新形势下农村改革发展作出重大部署，明确建设社会主义新农村，走中国特色农业现代化道路，是新形势下我国推进农村改革发展的战略任务和基本方向。各级农业部门推进农村改革发展，首要任务是加快改造传统农业，建设现代农业。长期以来，我们坚持走中国特色农业现代化道路，推进农村改革发展，农业综合生产能力大幅度提高，现代农业建设取得了明显进展。但是，要清醒地看到，我国农业正处在传统农业向现代农业转变的过渡时期，特别是随着工业化、城镇化加速推进，发展现代农业，保障粮食安全和主要农产品有效供给的压力更大、任务更艰巨。一是耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转，农业基础设施建设仍然滞后，物质技术装备水平不高，农业生产经营仍然粗放，加上近几年极端气候影响加剧，自然灾害频发多发，农业总体上还处在靠天吃饭的状况，必须深化农村改革，健全国家农业支持和保护体系，加快转变农业发展方式。二是农业经营体制机制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农业社会化服务体系不健全，必须深化农村改革，创新农业经营体制机制，加快转变农业经营方式。三是农产品市场竞争日趋激烈，农产品进口冲击加剧，国际贸易摩擦增多，利用国际农产品市场调控国内余缺的难度加大，农业国际竞争力面临严峻挑战，必须深化农村改革，加强宏观调控，加快健全开放统一、竞争有序的农产品市场体系。四是农村青壮年劳动力加速外流，农业兼业化趋势明显，农业劳动的社会分工分业持续分化，必须深化农村改革，大力发展农业生产性服务业，加快构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。这四个方面，深刻反映出：与现代农业发展的要求相比，我国农村经济体制不健全、制度不完善、机制不适应的问题还十分突出，农村改革进入了重在制度建设的新阶段。必须继续深化农村改革，着力破除现代农业发展的体制机制障碍，把成熟的改革措施制度化，探索建立新的制度，加快构建现代农业制度体系。

(三)从全局的要求看，实现经济社会又好又快发展必须深化农村改革

进入新世纪新阶段以来，我国经济社会发展呈现出一系列新特征。经济实力显著增强，但长期形成的城乡二元结构和粗放增长方式尚未根本转变；农民生活显著改善，但城乡收入差距扩大的趋势尚未根本扭转；城乡发展统筹推进，但农村发展滞后的局面尚未根本改变。农业仍然是国民经济发展的薄弱基础，农村仍然是全国小康社会建设的薄弱环节。推动科学发展，全面建设小康社会，加快形成城乡经济社会一体化新格局，农村改革是我国改革的关键领域，农业农村发展是我国发展的战略基础。特别是结合全球金融危机对我国经济社会造成的影响以及中央提出的应对金融危机的一系列方针政策，我们更加深刻地认识到：实现经济社会又好又快发展，必须通过深化农村改革，调整国民收入分配格局，增加农民收入，扩大农村消费需求，把中央扩大内需的方针落到实处；必须建立以工促农、以城带乡的长效机制，破除城乡二元结构，改变农村落后面貌，不断缩小城乡差距，实现城乡、区域协调均衡发展；必须统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设，加快社会主义新农村建设步伐，为开创中国特色社会主义事业新局面提供坚实基础和不竭动力。

要从党和国家工作全局的高度，深刻认识深化农村改革，推进农业经营体制机制创新的重要性和紧迫性，切实增强改革的主动性和创造性，积极投身到深化农村改革的伟大事业中，推进农业经营体制机制创新，为农村发展注入新的动力，为经济社会发展增添新的活力。

二、进一步明确创新农业经营体制机制的工作重点

党的十七届三中全会提出了“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”的重大任务。为贯彻落实中央的决策和部署，农业部下发了《关于推进农业经营体制机制创新的意见》(农经发〔2009〕11号)。各地认真组织贯彻实施，取得了可喜的进展。通过座谈讨论，大家认为：推进农业经营体制机制创新，是当前深化农村改革的重要任务，是加强现代农业制度体系建设的重要内容。抓好创新农业经营体制机制工作，前提是毫不动摇地坚持稳定和完善农村基本经营制度，关键是推进“两个转变”，即家庭经营向提高集约化水平转变，统一经营向提高组织化程度转变。推进“两个转变”，重点要做好五个方面的工作：

第一，稳定和完善农村土地承包关系。这是创新农业经营体制机制的前提和基础。脱离了这个基础，创新农业经营体制机制就成了无水之源、无本之木。稳定和完善农村土地承包关系，核心是落实和维护农民对承包土地的各项权利，重点是保持土地流转平稳健康发展，关键是健全土地承包经营纠纷调处机制。一要依法落实和保障农民的土地承包权益。二轮延包以来，各地已向2.26亿农户颁发了土地承包经营权证，依法确认了农民承包土地的权利。党的十七届三中全会提出要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，给了农民更稳定的经营预期，让农民吃了长效定心丸。土地承包关系长久不变，不仅是指农村土地承包经营制度长久不变，更重要的是指农民对承包土地的占有、使用、收益权利更加充分、更有保障，土地承包所形成的全部权利义务关系保持稳定，在土地承包到期后继续承包并长久不变。适应“长久不变”的要求，土地承包权益保护要由债权保护向物权保护转变。土地承包经营权登记是对土地承包经营权实施物权保护的法定形式和重要手段。要把加强土地承包合同、证书、档案等管理作为基础工作统筹安排，在切实做好延包后续完善工作、保持现有土地承包关系稳定的同时，按照中央的要求，稳步开展土地承包经营权登记试点，妥善解决承包地块不实、面积不准、档案不全、登记簿不健全等问题。部里今年已经在辽宁、吉林、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、云南等八个省选择了部分村开展了试点工作，有关省要高度重视，积极稳妥地组织实施好试点，为健全农村土地承包经营权登记制度积累经验。二要健全土地承包经营权流转市场。到今年9月底，全国土地流转面积1.5亿亩，比2008年增长近40％，继续保持高速发展势头。土地承包经营权流转，本质上是土地等农业生产要素优化配置的过程。要充分发挥市场机制配置资源的基础作用，按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，加快培育土地承包经营权流转有形市场，发展土地流转服务组织，为土地流转提供信息发布、政策咨询、产权交易、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，引导农民规范有序流转，发展多种形式的适度规模经营，确保土地流转不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益。积极探索有利于发展粮食生产和提高农业效益的土地流转办法，引导工商企业和社会资本投资开发农业。一些地方开展的土地承包经营权抵押、入股试点试验，应当依法规范，慎重进行。三要健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已经颁布，将于明年元旦正式实施。仲裁规则和仲裁委员会示范章程，我部会同国家林业局正抓紧论证，将与法律配套实施。各级农业部门为这部法律的出台作了大量工作，特别是仲裁试点单位功不可没。该法的颁布实施，为我们依法维护农民土地承包权益提供了法律武器和法律依据。要抓住这个有机时机，扎扎实实地做好贯彻实施工作，依法建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。当前，要抓紧依法设立农村土地承包仲裁委员会，培训和选聘仲裁员，将土地承包经营纠纷调解仲裁经费纳入财政预算，加强仲裁庭审设施建设，为法律的正式实施做好准备。

第二，增强集体经济组织服务功能。这是创新农业经营体制机制创新的重要内容。目前，我国农村集体经营性资产达万亿元以上，另有大量的土地等资源性资产。加强资产资金和资源管理，盘活用好集体资产，对发展和壮大集体经济，增强集体经济组织服务功能至关重要。今年，我部已经下发了《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》(农经发〔2009〕4号)，要切实抓好贯彻落实。一是加强集体财务管理规范化建设。规范会计委托代理制，推进财务公开和民主管理，强化农村集体经济组织审计监督。二是加强集体资产资源运营管理。盘活经营好闲置的农村集体资产资源，建立健全招投标制度，规范集体资产资源承包、租赁活动。三是稳步推进农村集体经济组织产权制度改革。开展以股份合作为主要形式的农村集体产权制度改革探索，率先解决城中村、城郊村、园中村和经济发达地区集体产权模糊、管理混乱、监管不力等突出问题。扶持经济薄弱村发展，增强农村集体经济组织服务功能。四是健全集体土地收益专项管理制度。将农村集体建设用地收益和征地补偿费纳入账内核算，落实专户存储、专账核算、专款专用、专项审计等“四项制度”。

第三，加快发展农民专业合作社。这是创新农业经营体制机制的重要依托。农民专业合作社是农民自愿联合发展起来的经济组织，是发展农户联合与合作的重要载体。到今年9月底，全国依法登记的农民专业合作社20万个，成员约1974万，分别比去年底提高75.3％和67．6％，呈现良好发展势头。但总体看，农民专业合作社数量不多，覆盖面有限，经济实力不强，带动能力不足，迫切需要加快发展，使之尽快成为引领农民进入国内外市场的现代农业经营组织。加快农民专业合作社发展，数量是基础，规范是保障，人才是关键。重点要抓好四项工作。一是切实落实好扶持政策。积极协调落实现有扶持政策，争取扩大财政扶持资金规模，凡是能够通过农民专业合作社实施的项目，要积极安排农民专业合作社承担。二是开展示范社建设行动。抓紧组织实施农民专业合作社示范社建设行动，加强规范化、标准化和品牌化建设，增强合作社带动能力和市场竞争能力。三是加强法律宣传和人才培训。开展普法宣传，扩大农民专业合作社的社会影响力和公众认知度；加大培训力度，培养造就一批能够带领农民合作致富的合作社领头人和业务辅导员队伍。抓好“阳光工程”建设，组织实施好农民专业合作社人才培训项目。四是深入推进“农超对接”。抓紧组织实施农超对接试点，动员和组织农民专业合作社踊跃参与，认真总结试点经验，完善试点办法。

第四，大力推进农业产业化经营。这是创新农业经营体制机制的有效形式。农业产业化经营符合现代农业组织发展规律，是推动农业经营方式转变的重要力量。到今年9月底，全国农业产业化经营组织达到8．2万个，带动农户超过1亿户，已经成为提高农业组织化程度的主导力量。去年下半年以来，面对国际金融危机的不利影响，农业产业化龙头企业积极应对，逆势增长。今年1—9月份，龙头企业实现销售收入3．65万亿元，接近去年全年水平。当前，要紧紧抓住经济结构调整的重大机遇，切实抓好现有扶持政策的落实，推进结构调整和产业升级，完善与农户利益联结机制，转变发展方式，提高农业产业化经营水平。大力推进农业产业化经营，要在四个关键环节上取得新突破。一是培育壮大龙头企业。围绕优势资源和主导产业，促进企业联合、重组、兼并，培育壮大一批龙头企业集团，新增一批农业产业化国家重点龙头企业。二是推进农业产业化示范区建设。引导龙头企业向优势产区集聚，加快发展上、中、下游成龙配套的现代农业产业体系，推进农业产业化示范区建设，形成区域经济发展的增长极。三是完善利益联结机制。推广“龙头企业+合作社十农户”组织形式，发展订单农业，密切龙头企业与农户间的利益联结。四是加强管理乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，推进村级服务站点建设。二是创新农业公共服务机制。面向市场、面向农民、面向生产，建立健全农技人员聘用制度、农技推广责任制度、农技人员工作考评制度、农技人员培训制度，推进农科教、产学研和技术推广紧密结合；采取招投标、政府订购、委托服务等方式，积极探索公益性农业公共服务的多种实现形式。三是发展多元化、多层次、多形式的农业社会化服务。加快构建和完善以生产销售、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农业生产性服务体系，鼓励和支持农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等为农户提供多种形式的生产经营服务，提高农业组织化程度。重点要抓好农机服务、病虫害统防统治、沼气统一管理维护，注意发挥农业部门优势，积极推动金融服务下乡，加强与金融保险机构联合与合作，有效解决农业融资困难，积极防范经营风险。

三、进一步理清做好新形势下农村改革试验工作的基本思路

第一，要进一步增强做好农村改革试验工作的自觉性和责任感。自1987年中央决定建立农村改革试验区以来，已经国务院批准备案的试验区有30个。22年来，试验区围绕农村改革的重点领域和关键环节相继推出了20多个试验主题和上百个试验项目，取得了一批重要成果，得到了中央领导和有关部门的重视，对推动农村全局改革、促进试验区经济社会发展、制定和完善有关法规政策，发挥了重要作用。对这一点，要充分肯定。

党的十七届三中全会要求抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。各地为推进农村改革已进行了大量的探索实践，需要根据新的形势和任务，在原有试验区工作的基础上，进一步充实完善试验内容，加强农村改革试验工作指导。做好这项工作，对于深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，深化农村改革，加强农村制度建设，将发挥重要的推动作用。

最近，国务院领导同志充分肯定了加强农村改革试验区建设的重要性，对进一步做好试验区工作提出了新的更高的要求。前不久，我部召开常务会议，专题研究了农村改革试验工作。我们一定要认真学习，深刻领会，进一步深化对加快农村改革重要性和紧迫性的认识，不断增强农村改革试验的自觉性和主动性，以改革创新精神推进改革试验，努力开创试验区工作的新局面。

第二，要进一步把握好农村改革试验的重点。党的十七届三中全会明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、重大原则、目标任务和重大举措，要求加强制度建设，着力在体制机制创新上取得突破。开展农村改革试验，要按照中央确定的农村改革发展任务，确定试验主题。当前各地为推进农村改革发展进行了大量的探索实践，面临大量的新情况新问题。农村改革试验工作，要顺应实践要求，着眼于破解体制机制障碍和改革发展难题，选择试验项目。我国已进入统筹城乡发展的新阶段，着力破除城乡分割的二元体制机制是改革攻坚的重点。农村改革试验要按照统筹城乡发展的思路来确定试验内容。《征求意见稿》提出的4个试验主题、13个试验项目和39个方面的试验内容，我们将根据这次会议讨论的意见进一步充实和完善。

第三，要扎实有序地推进农村改革试验工作。农村改革试验，政策性强，涉及面广。要本着封闭运行、风险可控的原则进行。凡涉及政策或制度调整的改革试验，都必须上报和经过审批，在确定的范围内有序推进。涉及突破现行法律和基本政策的重大问题要报中央审批。为加强农村改革试验区建设和试验项目管理，我们将加快制定农村改革试验区运行管理办法。加强试验区运行管理，关键要把握两点：一方面，要明确试验区设立、试验项目安排的基本条件和报批程序；另一方面，要建立健全试验区工作评价机制和试验项目考核办法，对试验区实行定期考评，对试验项目实行目标考核。

农村改革试验有大量的组织推动工作，许多改革试验项目本身也包含着发展的内容，需要有必要的资金和项目支持。我部将积极争取对试验区给予适当的工作经费支持，对符合条件的试验区优先给予项目支持。各级主管部门和各地改革试验项目承担单位，也要加强协调，积极争取地方政府和有关部门的项目和资金支持。