土地违法行为及其法律责任
本讲介绍土地违法行为及其法律责任，其基本框架由目前国家对土地严格管理的形势及背景、土地违法行为及其法律责任和卫片执法检查三个部分组成。
一、目前国家对土地严格管理的形势及背景
（一）《土地管理法》出台以来的土地管理情况
国家在1998年对《土地管理法》作了进一步的修订，新法强化了对耕地的保护，建立了土地用途管制制度，明确了土地规划和计划在土地利用管理中的地位和作用。并且对地方政府、部门及管理相对人的法律责任都作出了更加明确的规定。
（二）新《土地管理法》实施后土地管理存在的问题
新法实施的10多年间，也是我国经济发展最快的历史时期，尤其是在最近几年，随着国家总体经济实力的增强，也出现了固定资产投资增长过快，经济发展“过热”的趋势，导致了用地需求的急剧增加。党中央、国务院对此予以高度重视，进入2004年以来，相继采取了一系列宏观调控措施，力图促进国民经济平稳健康发展。
（三）国家采取的各项严格土地管理的措施
针对土地违法违规问题并未得到有效遏制的情况，近年来，为强化执法监督，有效解决国土资源管理和执法中存在的突出问题，国家采取了一系列整治措施，配套出台了一系列文件。
2006年8月，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》，要求强化监督检查，严肃惩处土地违法违规行为。2007年12月，国务院下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，进一步重申：禁止“以租代征”违法用地。特别是在责任追究方面，国家的要求越来越具体，越来越严格。国务院2004年的28号文件对违法行为责任人追究做出了原则规定，国务院2006年的31号文件提出严格实行问责制，进一步明确了三种需要追究政府领导责任的情形，今年，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部又对原来的9号令《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》进行修订，出台了《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)，进一步细化了领导责任追究办法。从监管机制上看，国土执法监管已经从最初单一的行政手段，发展到注重经济、行政、法律手段并用，更加重视法律责任追究。
二、土地违法行为及其法律责任
土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律法规，应当追究法律责任的行为。从土地违法的外在表现形式和违法性质看，可分为若干种类。下面介绍几种常见的土地违法行为以及应当承担的法律责任。
（一）非法转让土地行为
1、非法转让土地的含义
非法转让土地，是指拥有土地的所有权或者使用权的单位或个人，违反土地法律法规，将土地的所有权或者使用权部分或者全部转移给他人的行为。
2、非法转让土地使用权的主要表现形式
（1）非法转让集体土地。
（2）非法转让划拨土地使用权。
3、非法转让土地的法律责任
（1）行政处罚。对非法转让土地的一方，要没收其违法所得，可以并处罚款。符合土地利用总体规划的，对其新建建筑物及设施予以没收；不符合土地利用总体规划的，予以拆除。
（2）行政处分。按照最新发布的《违反土地管理规定行为处分办法》第十一条规定：买卖或者以其他形式非法转让土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（3）刑事处罚。按照《刑法》第二百二十八条规定，以牟利为目的，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
4、案例
瑶海区某社居委未经批准，擅自将位于长江东路以北、淮南铁路线以西的141466平方米（合212.20亩）集体土地，转让给合肥合集汽车配件有限公司、合肥跃升汽车服务有限公司等18家单位和个人用于建设厂房、仓库、办公室的行为，违反了《土地管理法》第63条的规定。依据《土地管理法》第81条的规定，我局于2006年9月13日行为下达了《土地行政处罚决定书》，对该社居委给予以下处罚：1、没收非法所得85.8374万元;2、处以非法所得15%的罚款，计人民币12.8756万元;3、限期改正。同时，瑶海区监察局对社居委党支部书记和社居委主任分别给予党内严重警告处分，对镇长、分管副镇长给予行政警告、行政记过等行政处分。
（二）非法占用土地
1、非法占用土地的含义
非法占用土地，是指违反土地管理法律法规，占用土地用于非农业建设的行为。非法占用土地的主体，一般为占用，使用土地的单位或者个人。在一定情况下，也包括地方政府，如某地政府违法占地自建办公楼或者投资建设公共基础设施等。
2、非法占用土地的主要表现形式
（1）未经批准占用土地。
（2）骗取批准占用土地。
（3）少批多占。
（4）其他形式。
3、非法占地的法律责任
（1）行政处罚。非法占用的土地要责令退还。对已建的建筑物及设施，符合土地利用总体规划的，要予以没收：不符合土地利用总体规划的，要予以拆除。除此之外，可以并处罚款。
（2）行政处分。按照最新发布的《违反土地管理规定行为处分办法》第十条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（3）刑事处罚。按照《刑法》的规定，如果非法占用的是耕地并且数量较大，造成被占耕地大量毁坏的，要追究刑事责任，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。那么什么情况算是数量较大和大量毁坏呢？按照司法解释的规定，非法占用基本农田5亩以上或者一般耕地10亩以上就属于数量较大，大量毁坏则是指在耕地上实施建筑等非农业建设，致使耕地的种植条件遭到严重毁坏的。
4、有关案例
上海市查处上海大地木业有限公司非法占地案2005年6月，上海大地木业有限公司与原嘉定区赵厅村委会签订协议，非法租用赵厅村42.21亩基本农田建造厂房11幢。所占土地违反土地利用总体规划。2007年1月，上海市房屋土地资源管理局依法作出行政处罚决定，限期拆除违法建筑物及设施，并处罚款56万元。上海市公安局嘉定分局对上海大地木业有限公司非法占地进行立案侦察，并于2006年7月29日对该公司主要负责人顾获余及赵厅村原党支部书记陈志明刑事拘留。2007年6月，嘉定工业区党工委给予赵厅村原党支部书记陈志明撤销党内职务处分。
长丰县某镇违反规划非法占地案
2006年后，长丰县某镇政府在原老城镇基础上向东和北方向扩展，圈占了2个社居委的1194.06亩集体土地，进行了道路和工业建设。其中，违反规划占用基本农田661.06亩。
长丰县国土局对符合土地利用总体规划已分别作出没收地上建筑物和罚款338.2万元的处罚。对不符合土地利用总体规划的9宗非法用地，已分别作出限期拆除和罚款59.39万元的处罚。共拆除建筑物15135平方米。对于已平整未占用地土地进行了复垦工作。除已复垦的600亩土地外，复垦了拆除后的400亩土地。
长丰县纪检监察部门对镇党委书记给予党内严重警告的处分；给予副镇长给予行政纪大过的处分。
（三）非法批准征收、占用土地
1、非法批准征收、占用土地的含义
非法批准征收、占用土地，简称非法批地，是指违反土地法律法规，批准征收、占用土地的行为。
非法批地的主体，通常是享有公共管理权的国家机关及其工作人员，如政府或部门。从实际发生情况看，还包括地方党委以及地方党委的领导人。
2、非法批地的主要表现形式
（1）无权批准而批准。
（2）越权批准。
（3）违反规划批准用地。
（4）违反法定程序批准用地。
（5）其他形式。
3、非法批地的法律责任
根据土地管理法规定，非法批地的批准行为无效。在这个前提下，还要依法追究违法批地责任人的法律责任：
（1）行政处分。
第五条行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。有徇私舞弊情节的，从重处分。
（2）刑事处罚。按照《刑法》第四百一十条的规定，非法批地情节严重的，要追究刑事责任，处“三年以下有期徒刑”，致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处“三年以上七年以下有期徒刑”。那么，什么情况属于情节严重呢？按照司法解释的规定，有下述情形之一的，属于情节严重：一是非法批准基本农田10亩以上；二是非法批准一般耕地30亩以上；三是非法批准其他土地50亩以上；四是造成直接经济损失30万元以上或者造成耕地大量毁坏的。
4、有关案例
郑州市为了发展高等教育，2002年在该城市的东部地区规划了一个高校园区。规划占地约12平方公里，18000余亩，涉及十几个村的集体土地。规划的用地范围绝大多数不符合土地利用总体规划，其中多数为耕地及基本农田。为了实施高校园区的建设规划，在土地征收及农用地转用未经依法批准的情况下，从2002年底至2006年5月，省政府及市政府的有关领导，通过主持召开一系列会议作出决策并下发会议纪要，明确要求实施征地拆迁，并且限定了完成时限。
按照省政府及市政府的决定，基层政府及相关部门陆续组织实施了征地拆迁。到国土资源部、监察部联合调查时，已非法征收土地14800余亩，其中耕地9000余亩且大部分为基本农田。入驻园区的12所学校多数已建成招生，造成了难以弥补的耕地损失。
对这起非法批地案件，两部调查后作出严肃处理。对2名省级领导、若干市级领导及相关责任人，分别给予了党纪政纪处分，并予以曝光。
（四）“以租代征”违法用地
除了上述几类土地违法行为外，当前土地违法还出现了一些新情况及新的表现形式，比较突出的是“以租代征”违法用地。
1、“以租代征”的含义
所谓“以租代征”，是指违反土地管理法规，非法出租、租赁农村集体所有的土地用于非农业建设，或者批准出租、租赁集体土地用于非农业建设的行为。
2、“以租代征”的违法性质
3、有关案例
宿州市泗县经济开发区非法租赁集体农用地案2003年3月，宿州市泗县泗城镇政府根据县委县政府的指示，分别同有关村委会签订了土地租用协议，非法租用2803.41亩土地，租期30年，给开发区实业总公司综合开发使用。已实际占用土地775亩，其中耕地557.28亩。2007年8月，安徽省纪委、监察厅已分别下达处分决定，给予宿州市人大副主任、原泗县县委书记张旭党内严重警告处分；给予原县长许广斌党内警告处分；给予原副县长兼开发区主任任清云、开发区副主任王锋行政警告处分；给予泗城镇党委书记张建贵党内警告处分；给予泗城镇镇长殷惠行政记过处分。三、卫片执法检查的有关情况
（一）卫片执法检查的定义
遥感技术为土地利用管理提供了一种科学、翔实、快速的技术与手段。有关土地利用状况的变化，如建设用地的变化，都可以通过遥感手段获得。如耕地被占用前地表是一种情况，耕地转为建设用地后，地表又是另外一种情况，通过对同一地块两个时点遥感数据的比较，就可以发现土地利用变化的情况。
（二）卫片执法检查的对象及特点
遥感监测的主要对象，是建设用地需报国务院审批的84个50万人口以上城市，今后监测范围还将逐步扩大。监测的重点是新增建设用地变化情况。从2000年-2008年，我市已经连续8次被国土资源部列为卫片执法检查的范围。
特点：
1、准确性高。
2、全区域覆盖。
3、应用简单明了。
4、能够引起地方党委政府对违法用地的关注和重视。
（三）土地利用动态遥感监测工作取得的成效
1.国家直接掌握全国50万人口以上城市和经济热点地区年度土地利用变化情况，国家级开发区（园区）土地利用状况。
2.为国土资源管理参与宏观调控和经济形势分析开辟了新途径。通过快速监测部分典型地区新增建设用地类型、行业结构、土地利用集约程度和变化趋势等，为国土资源管理参与宏观调控和经济形势分析提供技术支持。
3.改变了传统的土地调查模式
将传统的“人海战术”和“地毯式”调查方式改变为有目标的针对性调查。
4．以“快速、应急、宏观”为指导思想，快速监测党中央、国务院领导关心的重大事件，如江苏铁本项目、郑州大学城等，为领导决策提供依据。
5.遥感监测成果应用于开展土地执法检查，可以最大限度地发现土地违法违规问题，对地方政府和用地单位（个人）依法管地、用地起到了威慑、警示和教育作用。
学法不是目的，重要的是把我们所学到的法律知识应用于具体的工作实践中，实际上就是如何做到依法行政，依法办事。最后，要从讲政治的高度来履行政府职责。监察部领导明确指出，国土资源违法违规问题，不单纯是一个违法问题，不单纯是依法行政问题，实质上是一个政治问题。贯彻落实科学发展观，实行宏观调控政策，转变经济发展方式，严格遵守国土资源法律法规，这是中央作出的重大战略决策，贯彻执行中央的决策是各级政府各部门的责任，在执行上不能讲条件、打折扣，这是对领导干部政治素质的基本要求，实际上也是政治考验。最后，建议各位领导在土地管理方面树立“一个观念，七种意识”。一个观念：科学发展观。七种意识：一是切实保护耕地意识，二是严格按规划办事意识，三是依法用地、管地意识，四是节约集约意识，五是切实维护农民合法权益意识，六是公开、公平、公正意识，七是法律责任意识。
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