河北省2011年金融扶贫工作情况的调查报告2012-07-15?来源：中国人民银行石家庄中心支行?
一、总体情况
2011年，河北省金融扶贫工作取得长足进展，扶贫贴息贷款稳步增长。年末全省扶贫贴息贷款余额为7.22亿元，比年初增加2.22亿元，增长44.4%。当年累计发放扶贫贴息贷款10.78亿元，其中扶贫开发项目贷款累放3.62亿元，到户贷款累放7.16亿元。扶贫产品与服务创新步伐加快，农行、信用联社、农发行、邮储银行等金融机构，充分发挥扶贫主力军作用，针对扶贫项目，纷纷创新出适宜的金融产品。同时，扶贫工作带动涉农、县域贷款增势强劲：涉农贷款增速超全部贷款增速11个百分点；县域贷款占全部贷款余额的比重为35.72%，较年初提高了0.46个百分点。
二、政策措施
（一）因地制宜开展金融扶贫工作。保定农行因地制宜开展金融扶贫工作，在全面深入调查了县情、农情，详细搜集了区域经济发展状况、支柱产业分布、不同类型市场主体发育程度及金融需求特点的基础上，绘制了“三农金融生态图谱”，为扶贫开发、服务县域经济找准了切入点。到2011年底，向贫困县发放贷款余额13.94亿元。
（二）优先满足贫困县重点项目的资金需求。在信贷规模紧张的情况下，邯郸农行优先支持贫困地区企业资金需求，累计为贫困县涉县天津铁厂和国电龙山电厂发放项目贷款及流动资金贷款共计18亿元，为贫困县广平县力尔型材有限公司发放流动资金贷款5000万元。通过支持重点企业的不断发展，带动农村周边乡镇中小企业的发展，提供就业岗位19000多个，吸纳了农村众多闲散劳动力，带动农户脱贫致富，获得良好的社会效应。
（三）扎实推进康复助残扶贫贴息贷款工作。兴隆县作为残疾人康复扶贫贴息贷款工作的试点县，制定了《残疾人康复扶贫贴息贷款工作实施方案》，对享受贴息贷款的残疾人及福利企业应具备的条件、贷款最高额度、贷款用途、申办程序、借款人义务等做了明确规定，通过精心谋划和扎实推进，康复扶贫贴息贷款工作取得显著成效。截至2011年末，该县信用联社已发放残疾人康复扶贫资金65万元，扶持福利企业3户，养殖业大户3户，使得80余残疾人因此受益脱贫，达到人均年收入5000多元。
（四）在扶贫方式上进行由零售向批发转变的新尝试。农业银行河北省分行将河北省易县扶贫经济合作社（以下简称“易县扶贫社”）确定为信贷支持扶贫小额信贷组织试点，向易县扶贫社发放了100万元批发贷款。通过该笔贷款的发放，可以解决3000多户贫困农户的脱贫致富资金难题，帮助1800余户贫困户实现脱贫。通过支持扶贫小额信贷组织有效放大了服务贫困农户的覆盖面，不仅解决了扶贫小额信贷组织的后续资金不足问题，而且是在扶贫方式上进行了由零售向批发转变的新尝试。
三、典型案例
（一）“扶贫资金+信贷资金”模式
“扶贫资金+信贷资金”模式是将扶贫资金的一部分拿出来，作为扶贫担保基金，主办金融机构根据扶贫基金额，按照1:5的比例发放贷款。同时，市县人行与扶贫办制定具体实施意见，试点县扶贫办确定扶贫项目并落实扶贫担保基金，县人行协调主办金融机构与扶贫办签署合作协议，扶贫基金专户存储，扶贫贷款实行封闭运行。并通过成立联保小组、乡镇包村干部和村委会干部责任与工资挂钩、控制贷款户年终各项政府补贴等措施分散贷款风险。
主要做法：
1、通过扶贫基金担保放大对贫困农户的贷款额度。《农户贷款扶贫担保资金管理办法（试行）》规定，扶贫担保资金的担保放大倍数一般为5倍。每个贫困户贷款额度不超过4万元，对于信用程度高、效益好的项目可放宽到10万元。扶贫担保资金保证期限为三年，视合作发展情况可延长期限。
2、通过优化利率结构减轻贫困农户贷款利息负担。《农户贷款扶贫担保资金管理办法（试行）》规定，贷款利率由承贷金融机构会同县扶贫办，在基准利率基础上确定浮动比例，但原则上不得超过其他农户贷款的利率。目前对贫困户贷款利率为9.9%，低于村镇银行其他农户贷款利率2.7个百分点。
3、通过资金封闭运行方式保证贫困农户按期还款。一是担保基金专户存储。按村设立专户存储到承贷金融机构，由县扶贫办管理并实行单独核算。二是贷款封闭运行。贷款农户和收购企业均在承贷银行开设专户，由村镇银行将贷款转入农户个人专户，农户使用资金和收购企业兑付资金实行封闭运行。三是发挥联保小组作用。贷款户申请贷款时向联保小组申报购买养殖计划以及自筹资金的落实情况，联保小组审查同意后向承贷金融机构出具同意贷款授信申请，贷款农户方能获得信贷资金。贷款农户出售自家养殖的畜产品时，销售的每一个环节必须在联保小组的监控运作，销售资金必须回到专户还清贷款本息后，剩余部分才可由贷款户使用。
主要效果：
1、有效地解决了贫困农户贷款难问题。截至2011年末，试点县落实扶贫担保基金55万元，村镇银行机构发放贷款达280万元，使230户贫困农户受惠。
2、发展了订单农业拓展了农产品销路。今年，蔚县村镇银行与县扶贫办通过到怀来双大食品有限公司进行肉鸡销售市场调查，建立了“扶贫部门、贫困农户、食品公司、村镇银行”一条龙合作扶贫模式，与食品公司签订了销售协议，解决了养鸡贫困农户的销售问题。
3、加快了贫困农户脱贫致富的步伐。蔚县试点县村镇银行发放优惠利率贷款280万元，支持4个镇、5个村230多贫困户新建25户肉鸡养殖大棚，目前养鸡规模达到125万只，年出栏预计75万只，预计农民可实现年纯收入300万元。
（二）扶贫开发“细胞工程”
“细胞工程”的核心是扶持到户。
主要做法：
1、建档立卡到户。把选准、选好的项目示范户作为工程实施的基础性工作抓，项目户锁定第二、三批重点村中的贫困户，农户自身必须对项目实施有一定的产业发展基础、有较高的积极性、有一定的脱贫能力，并对每个贫困家庭的示范项目、建设内容、扶贫资金、帮扶人员等情况挂牌明示。
2、扶贫项目到户。选户是基础，选项是关键。首先尊重群众的意愿，让群众参与项目选择，不搞包办代替，不搞强迫命令。其次，对有较强指导性和能起示范带动作用的短、平、快增收项目优先安排。
3、扶持资金到户。工程启动五年来，以实施“双周转”扶贫项目为重点，共为4000个贫困农户投放项目建设资金1200万元，确保了入户示范项目的顺利实施。
4、配套措施到户。围绕入户项目的实施，从一开始就注重资金、技术、项目等方面的全程配套措施。在资金的落实上，做到了及时、足额将贷款发放到项目户。在技术的服务上，根据农户选择的项目，协调农业、畜牧、科技等部门的技术人员深入项目村、户通过举办各种类型的培训班和实地指导、组织现场参观等方式向项目户提供力所能及的技术服务。在经常性的指导帮扶上，县、乡、村采取了干部包户、党员联户“一对一”的帮扶措施。在产品销量上，按区域、按项目帮助项目户与龙头企业建立紧密型的产销合作关系，并以“订单生产”的方式把企业与农户共同的利益紧密地联系起来。
主要效果：
实施扶贫开发“细胞工程”的最终目的就是通过帮助贫困家庭建设增收脱贫项目达到稳定脱贫。对此，在工程实践中，紧紧盯住扶持贫困家庭增收脱贫这个总目标不放松，有针对性、有重点地组织“细胞工程”项目的实施，突出在帮助农户培育增收产业上下功夫。在项目户的落实上，优先选择有产业基础的建档立卡贫困户。在项目的布局上，根据不同区域的产业特点安排不同的扶持项目。在资金的分配上，不搞平均安排，对集中连片开发、产业特色明显、科技含量高、农户增收潜力大、辐射带动示范作用大的重点乡、重点村给予倾斜、重点扶持。
（三）“三级信贷担保模式”
巨鹿县是国家级扶贫开发工作重点县，“贷款难”问题是当前制约农村、农户发展生产、脱贫致富的突出问题。在此背景下，巨鹿县扶贫办、人行、农行、联社开创了特色农贷，政银联手，在辖区探索推进了扶贫信贷担保自愿者组织、贫困村诚信自律者联谊会和农户诚信联保小组“三级信贷担保”模式。在政府部门、金融机构与贫困农户之间搭建起风险共担、互助合作、诚信自律的桥梁，较好地解决了贫困农民脱贫致富中的借款难问题。
主要做法：
1、高层担保—扶贫信贷担保自愿者组织：由党政机关、事业单位中热心扶贫事业、自愿为贫困户脱贫致富做贡献的公职人员及离退休人员组成。成员自愿以本人不低于两个月工资作担保，与金融机构签订担保协议，帮助贫困群众获得急需的生产性发展资金。
2、中层担保—贫困村诚信自律者联谊会：本着一村一业的原则，以适合本村发展的种植、养殖、农产品加工等产业为目的而组织筹建，由各村具有一定产业基础、诚实守信的村民自愿组成，从种植技术到防病虫害实行自我管理、自我服务，以会员诚信自律为基础，在产、供、销环节上树立诚信观念，强化诚信经营意识，向市场提供绿色环保产品。靠讲诚信、守信用，建立起自身良好的信用记录，从而赢得金融机构的信任，获得发展农业生产性贷款。扶贫担保自愿者组织对于诚信自律者联谊会是一种担保关系，实行的是组织对组织的担保模式，消除了干部对农户一对一担保的弊端。
3、底层担保—农户诚信联保小组：申请贷款的农户经诚信联谊会全体会员同意，首先加入该村诚信自律者联谊会，在会员中由3-5人自愿组成“诚信小组”，小组成员之间签订《诚信自律担保责任书》，互相承担连带担保责任，实行诚信小组成员联保。
主要效果：
农行巨鹿县支行依靠惠农卡和小额农户贷款，依托“三级信贷担保”，积极办理扶贫信贷业务，在扶持瓜菜大棚产业、专业加工、特色农业等方面，发挥了突出作用。2011年发放惠农卡7951张，授信610户，授信额度2519.2万元。其中依托“两个组织”，通过“整村推进”方式，重点扶持了以大棚蔬菜种植为主的公长路、南哈口等6个贫困村，共计办理农户小额贷款141户，授信额度218.2万元。
四、存在的问题
（一）扶贫对象的弱质性和银行商业运作及监管要求的冲突。商业运作决定了银行必然追逐收益高、风险低的贷款项目，而对于分布范围广、信息对称性差、管理成本高、弱质性强的扶贫类贷款，银行实际管理中存在很大顾虑；同时为达到监管要求，各商业银行近年来普遍采取不良贷款问责制度，使得客户经理面临着“不愿做、不敢做”的问题。
（二）担保难依然是影响扶贫信贷业务开展的主要障碍。担保是弥补客户信息和信誉不足、降低信用风险的重要手段，但大量的县域中小企业由于资产少、知名度低，没有有效的物保，或者难以落实有效的保证担保，农户、贫困户往往也很难找到有效地担保，造成无法得到信贷支持。
（三）扶贫信贷资金风险保障机制欠缺。农村的诚信体系和保障机制还没有完善，扶贫贷款对象都是较贫困的农民，其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比力度有限。另外，农业由于受到自然资源、气候等因素的多重制约，决定了扶贫贴息贷款蕴藏着巨大的信贷风险，对提供扶贫信贷服务的金融机构造成冲击。
（四）政府对债务的直接豁免对金融扶贫产生很大的负面影响。政府出于良好愿望，减免贫困农户的贷款，使贫困目标群体对信贷产生了豁免预期，严重影响了扶贫信贷资金的到期回收率。长此以往将导致整个社会的信用环境，尤其是贫困地区的社会信用环境恶化，这将不利于扶贫信贷业务的发展。
五、措施建议
（一）健全扶贫贴息贷款的风险补偿机制。探索建立扶贫信贷支持保障资金，进行“资金扶贫”。目前的扶贫资金使用基本为补偿性资金支出，建议建立扶贫信贷支出保障资金，对贫困地区贷款后，由于非道德原因造成的银行信用风险，进行资金补偿，既稳定银行金融扶贫的信心，也避免客户因偿还贷款而重新跌入贫困。
（二）扩大扶贫资金投放范围。在重点支持农业产业化龙头企业的同时，将扶贫贷款的投放范围逐步扩大到扶贫开发工作重点县的小企业、农民专业合作社以及种养大户、农产品经纪人等新型农民。通过对部分诚实守信的订单农户、种养大户、农产品经纪人的重点支持，着力培养一批诚信户，培育所有贫困户信用观念，为进一步增加信贷投放奠定基础。
（三）大力发展农村小型金融组织。在发挥农业银行、农村信用社等传统金融机构“主力军”作用的同时，大力发展村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等农村新型金融机构，因地制宜推动金融产品和服务方式创新，较好适应贫困地区和贫困群众对金融的多样化需求。
（四）发挥民间组织在扶贫中作用。着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式，使更多的非政府组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门的职责则是根据非政府组织的业绩和信誉把资源交给最有效率的组织来运用，并对其进行评估。
?（中国人民银行石家庄中心支行供稿）
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