镇江市积极探索公立医院改革

镇江市积极探索公立医院改革“镇江模式”

继1995年被国务院确定为全国医改“两江”试点城市之后，2009年镇江市又成为全省唯一、全国16个“公立医院改革国家联系试点城市”之一。这是镇江致力和谐共享、增进民生福祉的重要契机。按照省委、省政府“江苏医改要走在全国前列”的总体要求，我市公立医院改革，以体现公益性和发挥积极性为立足点，加快构建科学规范的公立医院体制机制。经过多年的探索和实践，基本实现“小病在社区、大病进医院、康复回社区”目标，群众“看病难、看病贵”的问题得到明显改善。

一、倾力打造公立医院改革“镇江模式”

一年多来，我们积极会同卫生行政部门，按照“一核心、四同步”的总体要求，即以公立医院改革试点为“核心”，同步推进基本医疗保障、基本药物制度、基层医疗卫生服务和基本公共卫生服务等“四项改革”，努力探索改革新思路、建立改革新机制，达到了提高医疗服务水平和质量，提高医务人员积极性、提高社会满意度，降低医疗成本和费用，即“三提高一降低”的预期目标，试点工作初显成效。

（一）以两大集团为载体，着力推动管理体制机制创新。针对我市现有公立医院体量较小、功能单一、布局分散的特点，大力整合现有医疗资源，合理调整医院布局，按照“政府引导、自愿为主，以资产和技术为纽带”的原则，以两大“三甲”医院为核心，吸收市区全部8家公立院和31家社区卫生服务机构，组建了规模、资源、技术力量相对均衡的康复、江滨两大医疗集团。两大集团在管理体制上，全面建立“出资人”制度，分别成立理事会、监事会，实行理事会领导下的院长负责制，真正做到“政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开”。在此基础上，区别两大集团情况，建立健全运行、补偿和监管三项机制，促进公立医院可持续发展。

（二）以优化配置为核心，着力推进医疗资源布局调整。通过再造管理、运作模式，极大调动了两大集团集约经营的内在动力，促进了公立医院合理布局和现有资源优化配置。两大集团积极推进医疗资源共享共建，建立集团化的临检、影像、采配供、消毒供应、信息系统等中心，加快实现集团的技术力量、检查设备、后勤服务等医疗资源在集团内部医院之间、集团所属社区卫生机构之间的共享。既提高了全市社区医疗服务水平，也有效避免了重复浪费，增强了卫生资源绩效，

（三）以资源共享为抓手，着力提高社区医疗保障水平。按照“保基本、强基层、建机制”的要求，我市着力构建集团医院与社区卫生服务机构科学合理的分工协作机制，不断提高社区卫生服务机构标准化水平。市政府专门下发了《医疗集团社区卫生服务机构标准化建设意见》，市区两级财政2010年共投入3000多万元，推进社区卫生服务机构标准化建设；同时，集团在设备更新、科室设置、人员培训、专家坐诊等方面对社区卫生机构给予大力支持。目前，两大集团所属社区卫生服务中心基本达到省定建设标准，社区卫生机构的医疗服务水平、社会和经济效益得到全面提升。

（四）以提高效率为目标，着力完善公立医院运作机制。在两大集团全面推行“全成本核算”模式，着力抓好医保费用管理和医疗行为规范，严格预算和收支管理，降低成本、提高效益；同时，积极稳妥推进以全员聘用制、绩效工资为核心的人事分配制度改革，将医疗集团发展和职工个人利益紧密联系，充分调动医务人员的积极性。目前，两大集团分别形成符合自身特点的一整套内部运行机制。

二、支持公立医院改革财政责无旁贷

财政作为卫生事业发展经费的“保障者”、医疗保险基金的“管理者”和公共卫生服务均等化的“出资者”，在推进公立医院改革中承担着重要职责。我们改变单纯“抓投入”的做法，主要从三个方面入手，促进公立医院改革健康、有序开展。

（一）健全政府财政补偿机制，当好“保障员”。我们按照市委、市政府“财政对公立医院的投入，必须高于经常性财政预算支出增幅”的要求，持续做大卫生发展基金“盘子”。2010年，市级安排卫生发展基金总量达9750万元，在对医疗保险和公共卫生的投入上，坚持“保基本、保重点和费随事转”的原则，使公立医院提供公共卫生服务和基本医疗服务得到应有补偿。在此基础上，积极会同卫生部门探索建立以“政府购买服务”为主要方式的投入新机制，择优向医疗机构购买各类公共卫生、医疗服务产品，通过合理分配好财政补助资金，促进公立医院回归公益性和医疗集团之间的良性竞争。此外，按照“逐步取消药品加成”的导向，通过增加政府投入和医保基金支付等补偿方式，大力推进基本药物“零差率”政策在基层医疗机构的全面实施，全市7个辖市区实现基本药物制度“全覆盖”，成为全省首个全部实施基本药物制度的省辖市。

（二）完善医保基金付费机制，当好“引导员”。目前，我市各类社会保险参保率高达95%以上，参保人员的基金补偿及其个人支付成为各类医疗卫生机构收入的主要来源。作为医保基金管理和托底的职能部门，我们积极参与医保付费制度设计，全面推行“总额预算、弹性结算和部分疾病按病种付费相结合”的综合付费办法，做到“以收定支、预算管理、需方自主、供方能动”。通过建立科学控制与合理补偿相结合的付费制度，有效遏制了医疗费用的过快增长，激发公立医院不断改进服务、加强成本管理、增加经营收益。

（三）加强财务管理和成本控制，当好“监督员”。紧扣“三大环节”，着力发挥好财政财务监管职能。一是对两大医疗集团实施委派财务总监管理，建立财务预算决算制度和重大经济事项联合审批制度，进一步增强医疗机构财务收支的规范性，有效盘活和合理配置资源，提高资产使用效率；二是规范投融资审批管理程序，牵头起草了《关于加强市属公立医院投融资管理的意见》，强化政府监管职能，公立医院未经政府允许，不得擅自对外投资和融资，强化财务风险防范；三是会同卫生行政部门联合开发全成本核算信息系统，细分成本支出项目，针对不同费用要素属性进行数据归集和核算，实现了成本核算、会计核算、绩效考核系统的并轨运行，从损益、构成、差异、保本等角度对医院经济运行进行观测、分析，及时预警发现问题，寻找控制成本、提高效益的有效办法。江苏康复集团第一人民医院通过推行全成本核算，门诊均次费用、住院均次费用、药占比分别比省平均降低25%、11%和19%。

三、探索公立医院改革创新之路任重道远

公立医院改革试点，是一项探索性、系统性很强的工作，既需要统筹全局的智慧，也需要谨慎稳妥的操作。我市的公立医院改革试点才刚刚起步，还有不少环节需要完善提升，如何进一步优化优化医疗资源配置，从根本上缓解群众“看病难、看病贵”的问题，仍将是一项长期而艰巨的任务。下一步，我们将致力加快三个方面的改革步伐。一是致力加快财政投入和医保基金供给机制创新。一方面，进一步做大卫生发展基金“蛋糕”，重点加大对医疗保险的投入，通过提高居民基本医疗财政补偿比例和困难群体参保资助，扩大医保基金覆盖率，努力实现“全民医保”和“人人享有医保”，并逐年提高保障待遇；另一方面，进一步提高财政“买服务”的效益和效率，着力“花钱买机制”，促使医疗机构为老百姓提供更多更好、质优价廉的卫生和医疗服务。二是致力引导构建“多元化”的办医格局。加快完善和落实支持“非公办”医院相关政策，保障“非公办”医院与公立医院之间公平、有序竞争。不论“民办”、“公办”，谁能提供质优价廉的卫生服务，政府就“买”谁的服务。三是致力加强公立医院的基本能力建设。在公立医院仍占主导地位的前提下，财政仍需进一步加大对公立医院基本能力建设的投入，并重点向带有公共卫生性质的传染病院、精神病院、妇幼保健院和儿童医院等倾斜。对其它综合性医院或赢利能力较强的专科医院，应通过多元化投入来推进体制机制转变，把有限的财政资金更多的投向基本医疗保障和公共卫生服务。