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国家信息中心博士后研究通讯
第02期（总第02期）2014年3月25日城镇化城镇化城镇化城镇化建设建设建设建设资金资金资金资金矛盾产生的原因与对策矛盾产生的原因与对策矛盾产生的原因与对策矛盾产生的原因与对策
【摘要】【摘要】【摘要】【摘要】新型城镇化建设面临资金供求矛盾的产生有着深层原因：一是政府和市场边界不清，许多地方躺在政府身上搞建设；二是政府和社会职能模糊，满足不了城镇化对公共产品和社会服务的需求；三是中央和地方职责不明，现有体制下城镇化缺乏与
之相对应的资金支撑；四是财政与金融关系不顺，许多地方滥用政府信用，通过金融手段形成大量政府性债务；五是城市和乡村关系失衡，城市公共产品投入多于农村，利益共享机制不健全。解决城镇化建设面临的资金矛盾，不能走由政府部门包揽天下、
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单打独斗的老路，也不能走建设资金遍地开花、不计成本的死路，而应在把握和尊重市场规律的基础上，结合全面深化改革的总体部署，加快财税体制和投融资机制改革，着力构建多元化、市场化、社会化、可持续的城镇化筹资模式。
一、城镇化建设资金矛盾产生的深层原因一、城镇化建设资金矛盾产生的深层原因一、城镇化建设资金矛盾产生的深层原因一、城镇化建设资金矛盾产生的深层原因《国家新型城镇化规划（2014－20年）》明确提出要创新城镇化资金保障机制，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。然而，未来新型城镇化建设资金需求量越来越大，而举全国之力可以提
供的资金量却十分有限，供不应求的矛盾将日趋严峻。究其原因，主要是多年来政府和市场、政府和社会、中央和地方、财政与金融、城市和乡村等多重关系尚未理顺，导致城镇化建设中政府、市场、社会和个人的职能边界不清，各种资金虽有“群雄逐鹿”、“各显神通”之
势，但“缺位”、“越位”和“错位”现象层出不穷，加之整合度不高，利用效率低，起不到“四两拨千斤”的功效。首先首先首先首先，，，，政府和市场的边界不清政府和市场的边界不清政府和市场的边界不清政府和市场的边界不清，，，，公共基础设施市场化改革不到位公共基础设施市场化改革不到位公共基础设施市场化改革不到位公共基础设施市场化改革不到位，，，，许多地方还热衷于躺在政府身上搞建设。许多地方还热衷于躺在政府身上搞建设。许多地方还热衷于躺在政府身上搞建设。许多地方还热衷于躺在政府身上搞建设。长期以来，由于市场机制运
作和政府财政投资的边界模糊，城镇公共基础设施主要靠各城镇政府及由其授权的国有企事业机构以垄断方式投资建设和运营，主要依靠有限的财政筹资、难以持续的土地经营与中短期的银行贷款，加之市场准入和就业门槛高，企业和个人办事难、成本高的问题仍比较突出，
导致城镇化建设中政府介入了很多原本由市场发挥作用的领域，市场化融资非常有限。如果不能厘清政府与市场的关系，界定好二者的边
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界，推动公共产品定价改革，引导更多民间资本进入基础设施、公用事业和公共服务领域，城镇化建设将面临更大的资金约束。其次，政府和社会的职能模糊，政事不分使得公共服务社会化程其次，政府和社会的职能模糊，政事不分使得公共服务社会化程其次，政府和社会的职能模糊，政事不分使得公共服务社会化程其次，政府和社会的职能模糊，政事不分使得公共服务社会化程度不高，满足不了城镇化建设对公共产品和社会服务的多元化需求。度不高，满足不了城镇化建设对公共产品和社会服务的多元化需求。度不高，满足不了城镇化建设对公共产品和社会服务的多元化需求。度不高，满足不了城镇化建设对公共产品和社会服务的多元化需求。
新型城镇化过程也是公共产品和社会服务需求进入急剧增长的过程，但由于政社不分情况严重，管办分离问题突出，政事关系远未理顺，一些本来可以通过社会转移或委托代理等形式交由社会办理的事项没有交给社会，政府依然采取大包大揽的方法直接生产公共产品并垄断
对公共事务的管理，干了不该干的事情和管了不该管的事情，不仅造成了财政资金的大量浪费和行政效率低下，也使社会资本在城镇化建设中缺少空间，在公共物品供给提供中缺乏行动能力和资金支持。再次，中央和地方的职责不明，地方政府财权和事权不匹配的现再次，中央和地方的职责不明，地方政府财权和事权不匹配的现再次，中央和地方的职责不明，地方政府财权和事权不匹配的现再次，中央和地方的职责不明，地方政府财权和事权不匹配的现
象较为明显，现有体制下城镇化建设缺乏与之相对应的收入支撑。象较为明显，现有体制下城镇化建设缺乏与之相对应的收入支撑。象较为明显，现有体制下城镇化建设缺乏与之相对应的收入支撑。象较为明显，现有体制下城镇化建设缺乏与之相对应的收入支撑。城镇化建设与各级地方政府密切相关，地方政府比中央政府要承担更多的责任，承担很多重要的基础设施和公共服务建设任务。但我国中央和地方政府职责界定过于笼统，事权划分不够明确，中央与地方的关
系、地方政府之间的关系没有彻底理顺，各级政府职责重点还不突出。194年的分税制改革在财力分配上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央地方关系的界定不清，导致“财力层层上移、事权级级下放”，地方事权负担加重而财力供给不足。201年全国地方财政
自给能力平均水平为56.7%，有19个省的财政自给能力不到50%。地方政府在财政实力薄弱、地方税体系不健全、融资权限有限、可支配
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财力不足的情况下，就只有依靠土地出让收入和平台贷款等方式筹集资金，解决城镇化建设的融资问题。最后，财政与金融的关系不顺，许多地方搞建设大量依托财政滥最后，财政与金融的关系不顺，许多地方搞建设大量依托财政滥最后，财政与金融的关系不顺，许多地方搞建设大量依托财政滥最后，财政与金融的关系不顺，许多地方搞建设大量依托财政滥用政府信用，通过银行贷款等金融手段形成大量地方政府性债务。用政府信用，通过银行贷款等金融手段形成大量地方政府性债务。用政府信用，通过银行贷款等金融手段形成大量地方政府性债务。用政府信用，通过银行贷款等金融手段形成大量地方政府性债务。财
政与金融是城镇化资本形成的重要支持机制。由于财政与金融的关系远未理顺，地方政府对金融的普遍干预，导致银行信贷资源配置的无效率和银行坏账的产生。特别在现行法律未赋予地方政府举债权的情况下，地方政府通过设立法人主体来代理其向金融体系融资的职能，
并以土地或其他固定资产为抵押向银行借款，实际上是借政府财政的信誉，走抵押贷款的金融道路，相当程度上就是政府的隐性负债，进而将风险集中在银行，银行作为放款方，成为风险的最大承担者，一旦地方政府财务恶化，那将会造成严重的系统性金融风险。如果不重
塑财政金融治理框架，正确划分各自责权界限，未来可能会形成一个更加丰富复杂的地方融资体系，地方政府债务这颗炸弹迟早就会引爆，并影响城镇化的科学发展、威胁国家的经济安全。此外，城市和乡村的关系失衡，城市公共产品投入较多，农村公此外，城市和乡村的关系失衡，城市公共产品投入较多，农村公此外，城市和乡村的关系失衡，城市公共产品投入较多，农村公此外，城市和乡村的关系失衡，城市公共产品投入较多，农村公
共产品投入较少，城乡利益共享的分配体系有待健全。共产品投入较少，城乡利益共享的分配体系有待健全。共产品投入较少，城乡利益共享的分配体系有待健全。共产品投入较少，城乡利益共享的分配体系有待健全。城镇化是城乡关系不断调整的过程，其本质是要通过产业的发展和公共服务的改进来解决农村人口市民化问题。作为一个具有典型二元经济结构特征的发展中国家，不仅公共资源对农村的投入相对较弱，而且各种资源在
这里产生的效益无法与城市相比，更是加剧了资源要素不断由农村向城市流动。特别是一些地方误将新型城镇化建设认为是国家要放弃农
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业、消灭村庄，于是就征用耕地，大搞造城运动，导致很多优质资源向城市集聚，使得已经失衡的城乡关系更加扭曲。亟需打破城乡分割，把更多公共资源投向农村，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，以农业发展、农村繁荣
和农民富裕促进国家繁荣与富强。二、解决城镇化建设资金矛盾的思路与对策建议二、解决城镇化建设资金矛盾的思路与对策建议二、解决城镇化建设资金矛盾的思路与对策建议二、解决城镇化建设资金矛盾的思路与对策建议客观地讲，解决城镇化建设资金矛盾完全靠政府投入不现实，全部由市场融资更不可行，必须动员国内外一切有用资源，并将这些资
源与各类公共支出需求连接起来，为城镇化的成功转型和持续推动提供充分的资金保障。因此，不能走由政府部门包揽天下、单打独斗的老路，也不能走建设资金遍地开花、不计成本的死路，应打破“卖地富财政、人为造城市”的旧思维，建立政府与市场、社会和个人合理
分工的筹资机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用，构建新型城镇化的筹资模式。基本思路是采取“桥归桥、路归路”的办法，彻底厘清政府与市场、社会的边界，明晰中央与地方的职责，理顺财政与金融的关系，统筹城市和乡村的配置，按照“政府引导、市场主导、
社会参与”、“统筹总量、放开增量、盘活存量”和“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的原则，统筹使用财政资金、信贷资金、社会资金和外国资金，用足用活财政资金，管好盘活信贷资金，聚拢激活社会资金，汲引放活外国资金，构建多元化、市场化、社会化和可持续
的资金筹资模式，激发新型城镇化建设的政府能力、社会动力、市场活力（见表1）。围绕上述思路，当前应重点做好以下工作：
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表1：多元化、市场化、社会化、可持续的城镇化筹资模式基本特征筹资对象筹资模式筹资手段运作方式纯公益性建设项目公共消费有外部性
非排他性非竞争性无现金流城镇道路及照明、园林绿化、排洪防涝、抗震消防、义务教育、公共卫生、文化、体育及民政设施、保障房和棚户区搞糟工程，等等中央与地方合理分工、以地方财政为主导的政府筹资模式税收公债政府贷款公共收费转移支付专项基金对口援建
外部援助
政府生产公共定价公有公营
准公益性建设项目单独消费有外部性有排他性非竞争性现金流少城际铁路、城镇公交系统、地下管网建设和改造、燃气供热老旧管网改造、环境卫生处理、非义务教育、非盈利性医疗保健、体育馆、养
老服务和残疾人康复、经济适用房建设等等。
政府与市场、社会分工协作的公私合作筹资模式用户收费投资补助税收优惠贴息贷款社会捐赠
非盈利基金远期购买BOT
政府购买招标代建协商定价公有私营
可私营性建设项目单独消费无外部性有排他性有竞争性现金流好电信服务、燃气制储、热力生产、污水和生活垃圾无害化处理、电网智能化改造、废物处置、高速公路、教育培训、盈利医院、商业保健、
文化体育和风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源设施。
以企业、个人等各种市场主体为主导的市场化筹资模式银行借款发行债券股权转让资产授权注入资本金、股权合作
留存收益运营租赁特许经营
公司运作市场定价私有私营
一是改革城市投融资体制，推广基础设施建设融资方式市场化运一是改革城市投融资体制，推广基础设施建设融资方式市场化运一是改革城市投融资体制，推广基础设施建设融资方式市场化运一是改革城市投融资体制，推广基础设施建设融资方式市场化运作，提高城镇化融资的市场化程度。作，提高城镇化融资的市场化程度。作，提高城镇化融资的市场化程度。作，提高城镇化融资的市场化程度。积极推动城市基础设施建设事业单位管理向独立核算、自主经营的企业化管理模式转变。对于有回报的可经营性城市基础设施项目实行“非禁即入”，消除民营资本和外国
资本进入的隐性壁垒，吸引各类投资主体参与城市污水处理、棚户区改造配套设施、地下管网建设和改造、生活垃圾处理及再生利用设施、采暖地区集中供热老旧管网改造、城市桥梁安全检测和加固改造以及地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设的投资、建设和运营。完善城
市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制，按照保证合理收益的原
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则核定项目运营收费价格，实现城镇化建设项目的市场化运作。有序发展村镇银行等新型农村金融机构，支持民间资本参与设立金融机构和小额贷款公司，设立市场化基金公司，建立完善多层次、多元化的城市基础设施投融资体系。推进基础设施资产证券化，通过分享固定
资产稳定收益来为具有稳定现金流的基础设施建设融通资金。二是赋予地方政府举债融权，在规范城投债的基础上，允许地方二是赋予地方政府举债融权，在规范城投债的基础上，允许地方二是赋予地方政府举债融权，在规范城投债的基础上，允许地方二是赋予地方政府举债融权，在规范城投债的基础上，允许地方政府发行市政债券。政府发行市政债券。政府发行市政债券。政府发行市政债券。市政债券与城镇化建设融资特点相匹配，可以避免其他融资方式或融资工具可能存在的期限错配，在城镇化建设中有
良好适应能力，能在融资安排和风险防范上有所作为。应扬弃目前以省为单位的中央财政代发代偿模式，提请全国人大重新审议修订相关法律规定，在完善法律法规和管理制度基础上，允许地方政府发行市政债券，稳步扩大地方政府发行市政建设债券的范围，创新金融产品
和融资手段，提高直接融资比重，创新金融服务模式，开辟新的城镇化建设长期资金来源渠道。三是完善地方税体系，加快房地产税改革，对城镇化中不断增值三是完善地方税体系，加快房地产税改革，对城镇化中不断增值三是完善地方税体系，加快房地产税改革，对城镇化中不断增值三是完善地方税体系，加快房地产税改革，对城镇化中不断增值的土地和房地产征收财产税。的土地和房地产征收财产税。的土地和房地产征收财产税。的土地和房地产征收财产税。长远说，城镇化资金筹措要围绕房地产
税做文章，并替代以土地出让金收入为主的融资模式。应通过房地产税立法探索对城镇化中不断增值的土地和房地产征收财产税。逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间，推动环境保护费改税，培育地方主体税种，赋予地方政府与城镇化建设事权对应的税权，构
建科学合理的地方税体系，增强地方政府提供基本公共服务能力。四是推进政府向社会购买公共服务，提高城镇化建设融资的社会四是推进政府向社会购买公共服务，提高城镇化建设融资的社会四是推进政府向社会购买公共服务，提高城镇化建设融资的社会四是推进政府向社会购买公共服务，提高城镇化建设融资的社会化程度。化程度。化程度。化程度。凡是市场无法做、政府力所不及的公共服务项目，都可以交由社会组织去承担。近期可纳入政府购买社会组织公共服务的领域，
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包括养老、公共卫生、教育、残疾人康复、社区、环保服务、文化体育服务等。应合理界定购买服务的项目范围，明确购买服务的主体及其权利与义务关系，健全公开透明的服务购买流程，完善相关评估和监管制度体系，并通过委托、承包、采购等方式并按照总量控制、费
随事转的原则安排资金，“购买”的资金也应纳入公共预算统一管理。国家可以出台专门激励购买公共服务发展的优惠措施，但也要采取措施防止多头购买、无序竞争而浪费财政资金的行为。五是加快推进征地制度改革，打破目前单一的城市建设用地征用五是加快推进征地制度改革，打破目前单一的城市建设用地征用五是加快推进征地制度改革，打破目前单一的城市建设用地征用五是加快推进征地制度改革，打破目前单一的城市建设用地征用
模式模式模式模式，，，，提高农民在土地增值收益中的分配比例提高农民在土地增值收益中的分配比例提高农民在土地增值收益中的分配比例提高农民在土地增值收益中的分配比例。。。。土地是农民的命根子，不能靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本。必须健全农村集体组织资金资产资源管理制度，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。凡经营性用地由市场自由交易，市场交易所获得的增值收
益归农民所有；政府因公共利益征收农民集体土地，同样要参照市场价格支付征地补偿，政府强制性征地必须支付与周边其他经营性用地大体相当的价格。允许农民集体经济组织出让、出租经营性建设用地，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制。
（执笔:马衍伟国家信息中心博士后、研究员）
通信地址：北京市西城区三里河路58号国家信息中心博士后科研工作站邮编：1045联系电话：6857136，6857132传真：6858620
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