土地审批制度、程序
及基本要求
土地审批制度、程序
及基本要求
一、土地管理基本知识
二、土地审批制度
三、建设项目用地预审
四、组卷报批程序与要件
五、省级审查要点
六、国家审查要点
七、批后实施
八、最新要求
主要文件目录
主要内容
一、基本知识(1)
1、土地制度及土地权利体系：
?土地公有制:所有者、使用者、行使权力者、城乡二元体制
?土地权利体系：
所有权
使用权
他项权利
国家所有
集体所有
国有土地使用权
农地承包经营权
集体建设用地使用权
土
地
权
利
体
系
一、基本知识(2)
2、土地利用总体规划体系
（1）五级规划体系
全国土地利用总体规划
省级(自治区、直辖市）土地利用总体规划
地市级土地利用总体规划
县级土地利用总体规划
乡镇级土地利用总体规划
一、基本知识(3)
2、土地利用总体规划体系
（2）规划的分级审批
国务院批准：全国的总规；省、自治区、直辖市的总
规；省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上
的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划
省级批准：除上述范围外的
市级批准：乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民
政府授权的设区的市、自治州人民政府批准
一、基本知识(4)
3、土地利用计划管理
土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增
建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有
量的具体安排
年度计划的审批程序与权限与规划审批相同
一、基本知识(5)
4、现行耕地保护制度体系
（1）土地用途管制制度
国家实行土地用途管制制度
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为
农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设
用地，控制建设用地问题，对耕地实行特殊保护
三个基本方面：
?实现用途管制的基础是分类确定土地用途
?实现用途管制的依据是土地利用总体规划
?实现土地用途管制的关键是农用地转用和土地征收审批
一、基本知识(6)
4、现行耕地保护制度体系
（2）基本农田保护制度
《土地管理法》第三十四条规定“国家实行基本农田保护制
度”
主要可概括为以下规定：
划定基本农田保护区：五类耕地、80%以上、落实到地块和
农户
严禁占用基本农田
5类耕地应当划入基本农田保护区：
经批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地
有良好的水利与水土保持设施的耕地
正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田
蔬菜生产基地
农业科研、教学试验田
国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地
一、基本知识(7)
4、现行耕地保护制度体系
（3）耕地占补平衡制度
《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制
度，落实占补平衡制度中主要采取以下措施：
?明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务
?建立建设项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度
?建立补充耕地储备制度，逐步做到先补后占
?抓好补充耕地资金的落实
测算等别折算系数，确保数量、质量不降低
单独选址的，用地单位负责补充
城市批次的，市、县、乡政府负责补充
村庄集镇分批次建设的,集体经济组织负责
接收耕地开垦费的单位负责
一、基本知识(8)
4、现行耕地保护制度体系
（4）土地开发整理复垦的有关政策
“在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的
前提下，开发未利用土地”，“国家鼓励土地整理”，“因挖
损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按
照国家有关规定负责复垦”
二、审批制度(1)
建设用地审批管理的内涵:
建设用地审批管理是指法律授权的机关依据法律授予的职权，对
建设项目用地的申请、审查、批准以及与之相关的各个环节所实
施的行政管理。其主要任务是：保护耕地与为经济建设服务；保
护土地所有者和土地使用者的合法权益；严格审查建设项目用
地；采取有力措施，确保实现耕地占补平衡；规范建设用地审批
管理工作
审批制度主要：
1、建设项目用地预审2、农地转用审批3、土地征收审
批4、土地供应审批
二、审批制度(2)
农用地转用审批
1、概念：农用地、依法、依规、划转建设用地
3、批准权限：
国务院
省、自治区、直辖市人民政府
设区的市、自治州人民政府审
用途管制的核心
二、审批制度(3)
国务院的审批权限
（1）国务院批准的建设项目和省、自治区、直辖市人民政府批
准的道路、管线工程及大型基础设施建设占用耕地。(单独选
址)
（2）在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自
治区人民政府所在地的城市以及人口在100万人以上的城市建
设用地规模范围内，为实施该土地利用总体规划，按照土地
利用年度计划申请城市分批次建设占用耕地。(城市批次)
二、审批制度(4)
省级人民政府的审批权
除国务院审批权限以外的建设项目占用土地，涉及农用
地转为建设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审
批
设区的市、自治州人民政府审批权
如果乡镇土地利用总体规划已由省级人民政府授权的
设区的市、自治州人民政府批准，则该乡镇所在地的镇区
及所属村庄、集镇的建设用地规模范围内的农用地转用，
可以由设区的市、自治州人民政府批准
批准条件为：
符合土地利用总体规划
已纳入土地利用年度计划
已履行或能够履行耕地占补平衡义务
占用林地的需经有权一级林业主管部门
审核
须符合国家建设用地供应政策
二、审批制度(5)
2、土地征收审批权限
国务院
省、自治区、直辖市人民政府
二、审批制度(6)
国务院的审批权限
（1）基本农田
（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的
（3）其他土地超过70公顷的
二、审批制度(7)
省级人民政府的审批权限
征收除国务院审批权限以外土地的，由省级人民政
府批准
（1）低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田）
（2）低于70公顷面积的其他土地
注：其他土地是指耕地（含基本农田）以外的土地。
包括除耕地以外的农用地（包括园地、林地、牧草地等）、
建设用地和未利用土地等
征收与农转用关系：
二、审批制度(8)
3、土地供应审批权限
县级(含)以上人民政府
二、审批制度(9)
建设项目用地报批程序（单独选址的）
1.建设项目用地预审
2.用地单位提出用地申请
3.市（县）拟定一书四方案
4.逐级报至有审批权一级政府审批
（2－4为组件报批过程）
5.批后实施
城市批次建设用地报批
报国务院审批的
省级政府审批的
2006年国务院31号文件提出，将原有的城市发展建设需转用和征收土地分
批次报国务院审批改为每年由省级人民政府统一汇总后一次报国务院批准；
国土资源部发布［2006］320号文件进一步明确了原由国务院分批次审批
的84个城市的农用地转用和土地征收工作的调整方案
调整内容：
?报批程序：由原来的城市一年多次申报，国务院多次审批，调整为以省（区、
市）为单位一年一次性申报，国务院一次性审批。
?报批内容：简化了向国务院申报的内容，相应减少了报件，将过去需报国
务院审查和城市政府审查把关的部分内容，集中由省级政府负责审核把关。
?审查责任：加大了省级政府的责任，对城市建设用地负总责
三、预审(1)
1.预审
建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目
审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地
利用事项进行的审查
(1)法律依据：
|《中华人民共和国土地管理法》第五十二条
|《建设项目用地预审管理办法》(国土资源部令第42号)
|《中华人民共和国土地管理法实施条例》
|各省建设项目用地预审管理实施办法
三、预审(2)
(2)预审原则：
?符合土地利用总体规划保护耕地，特别符合土地利用总体规划保护耕地，特别
是基本农田
是基本农田
?合理集约利用土地合理集约利用土地
?符合国家供地政策符合国家供地政策
三、预审(3)
(3)分级预审
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改
革等部门审批的建设项目，由该级人民政府的国
革等部门审批的建设项目，由该级人民政府的国
土资源管理部门预审
土资源管理部门预审
需核准和备案的建设项目，由与核准、备案
需核准和备案的建设项目，由与核准、备案
机关同级的国土资源管理部门预审。
机关同级的国土资源管理部门预审。
三、预审(4)
(4)预审程序
|A、申请：
需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单
需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单
位提出预审申请
位提出预审申请
需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单
需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单
位提出用地预审申请
位提出用地预审申请
需备案的建设项目在办理
需备案的建设项目在办理
备案手续后
备案手续后
，由建设单位提
，由建设单位提
出用地预审申请
出用地预审申请
三、预审(6)
(4)预审程序：
受理：
|应当由国土资源部预审的建设项目，通常委托项目所在地的
省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定的城
市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门受理。
受理后，提出初审意见，转报国土资源部
|涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设用地
单位可直接向国土资源部提出预审申请
|应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯
基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理
部门预审，并报国土资源部备案
三、预审(7)
申请预审应当提交下列材料：(已批准项目建议书的审批类项目、需备案
的建设项目)
|建设项目用地预审申请表（国土资源部统一制定的）
|建设项目用地单位申请预审的报告（内容包括拟建项目的基本情况、拟选
址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况、补充耕地
初步方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况等）
＊项目建议书批复文件或者项目备案批准文件
|＊单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区
内的，提交地质灾害危险性评估报告
|＊单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具是否压覆重要矿产
资源的证明材料
（直接审批可行性研究报告的审批类建设项目与需核准的建设项目，申请用地
预审的不提交＊项材料。但项目单位应当在用地预审完成后，申请用地审
批前，依据相关法律法规的规定，办理地质灾害危险性评估与矿产资源压
覆情况证明等手续）
三、预审(8)
受国土资源部委托初审的，在转报用地预审申请时，应当提供
下列材料：
|对申报材料作出的初步审查意见
|标注项目用地范围的县级以上土地利用总体规划图及相关图件
|属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修
改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规
划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听
证会纪要
三、预审(9)
(5)预审内容
|建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政
策和土地管理法律、法规规定的条件策和土地管理法律、法规规定的条件
|建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定
|建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行
|征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况
|属属《《土地管理法土地管理法》》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土
地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响
评估报告等是否符合法律、法规的规定评估报告等是否符合法律、法规的规定
三、预审(10)
（6）其他规定
|国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日起二十日
内，完成审查工作，并出具预审意见。二十日内不能出具预审意见的，
经负责预审的国土资源管理部门负责人批准，可以延长十日
|预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必
备文件
|建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的
项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申
请预审
|未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请
报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查
的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查
|2009年1月1日起已经施行
四、组卷报批程序与要件(1)
1、省级批准的单独选址项目---程序
|向市、县政府提出用地申请向市、县政府提出用地申请
|市、县国土资源管理部门拟定市、县国土资源管理部门拟定““一书四方案一书四方案””，经同级，经同级
人民政府审核同意后，报上级国土资源管理部门审查人民政府审核同意后，报上级国土资源管理部门审查
|有关国土资源管理部门收到上报的材料后，报经同级人有关国土资源管理部门收到上报的材料后，报经同级人
民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并
将材料及时送该级国土资源管理部门将材料及时送该级国土资源管理部门
|有批准权的国土资源管理部门会审，报同级人民政府批有批准权的国土资源管理部门会审，报同级人民政府批
准准
项目立项后，建设单位
提出用地申请
土地所在地市、县人民政
府
审核同意
土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门
1、受理；2、拟定“一书四方案”（收到申请之
日30日内）
建设用地申请表
一书四方案：
编制建设项目用地呈报说明
书；
1、农用地转用方案
2、补充耕地方案
3、征用土地方案
4、供地方案
城市建设用地范围内，拟定方
案1、2、3；
村庄和集镇建设用地范围内拟
定方案1、2；
国有农用地范围，拟定方案1、
2、4。
建设项目批准机关同级土地行政主管部门
建设用地预审、出具预审报告
建设单位
项目可行性研究论证
上一级土地行政主管部门
审查、上报（5日内）
同级人民政府
审核同意
有权批准的土地行政主管部门
审查（内部会审30日内）、批复（5日内发出）
有权批准的人民政府
批准
逐级上报、审核
单独选址项目用地组卷报批程序
四、组卷报批(3)
1.文字材料
（1）人民政府建设用地请示文件
（2）国土资源管理部门的用地审查意见
（3）建设用地申请表
（4）建设用地项目建设用地项目呈报说明书、农
用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、
供地方案
（5）建设拟征（占）土地分类面积汇总表（用地
涉及两个以上县市提供）
（6）建设拟征（占）土地权属情况汇总表（表中
“土地证号”栏内可填写土地登记卡号）
2、省级批准的单独选址项目---形式要件
四、组卷报批(3)
（7）建设项目用地预审意见
（8）建设用地项目可行性研究报告批复文件或其他立项
批准文件
（9）建设用地项目初步设计批准文件或其他设计批准文
件
（10）市县人民政府关于建设项目征地补偿费用标准合法
性、安置途径可行性及履行法定征地程序的说明
（11）被征地农民社保落实的证明
（12）是否压覆矿产资源的有关材料（涉及压覆矿产资源
的，提供省级以上国土资源主管部门出具的审批文件及
压覆登记书）
（13）是否位于地质灾害易发区的有关材料
（14）其它有关说明
2、省级批准的单独选址项目---要件
四、组卷报批(3)
图件材料
（1）建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图
（2）拟占用土地的1：1万标准分幅土地利用现状图
（3）补充耕地位置图（在1：1万标准分幅土地利用现状图上标注）
（4）建设项目总平面布置图或线型工程平面图
2、省级批准的单独选址项目---要件
四、组卷报批(3)
3.其他材料
（1）委托国土资源部门补充耕地的，附具耕地开垦费缴纳
证明；已完成补充耕地的，附具补充耕地验收文件
（3）涉及规划局部调整，附具土地利用总体规划局部调整
方案
（4）建设用地规模超过有关指标规定的，附具国土资源部
门关于项目用地超标的说明
（5）以有偿使用方式供地的，要附具草签的国有土地出让
合同及有关市县人民政府关于新增建设用地土地有偿使用
费准备情况的说明
（6）涉及占用林地的，提供林业主管部门出具的林地审核
同意书建设单位有关资质证明
。。
2、省级批准的单独选址项目---要件
四、组卷报批(3)
《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》国土
资发〔2009〕8号2009年3月1日起实施
国务院批准的单独选址项目地
最新要求
四、组卷报批(3)
改革要点：
9提前介入：报国务院批准用地的建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，市、
县国土资源管理部门要提前介入，主动了解项目涉及用地有关情况，落实建设项目
用地预审意见，开展用地报批的准备工作
9优化程序：在建设用地报批前，市、县国土资源管理部门就征地位置、面积以
及补偿标准、安置途径等拟订征收土地方案，按照规定履行征地报批前告知、确认、
听证程序，确认方案有关内容。征收批准后，进行公告、登记等实施
9分段呈报：线性工程往往因为涉及多个市、县，原则上以省为单位一次报批，
但先行完成用地组件报批工作的，也可以地（市）为单位分段呈报国务院批准用地。
9简化材料：由现行的35件减少到10件，减少约70%
9深化论证：切实做好实地踏勘和专家论证工作
国务院批准的单独选址项目用地
最新要求
四、组卷报批(3)
审查责任：市、县做好基础性工作，省级进行实质性审查，部是进行合规性复核
调动省级国土资源管理部门工作的积极性，使中央部门从繁琐的审批事务中解脱出
来，用于宏观政策制定和用地批后监管
市、县国土资源管理部门：受理申请、组织报件，审查申请用地条件，核实权属、
地类和面积，编报“一书四方案”，履行告知、确认和听证程序等；向上级国土资源
管理部门报告上述内容的审查情况；对申报材料内容的真实性负责
省级国土资源管理部门：审查用地是否落实预审意见、符合土地利用总体规划、纳
入土地利用计划，涉及规划调整是否符合有关规定；是否确权登记、地类和面积是
否准确；是否符合国家供地政策、用地总面积符合土地使用标准和节约集约要求；
是否落实征地补偿安置和被征地农民社会保障措施，是否落实耕地占补平衡和补划
基本农田；审查是否按规定办理压覆矿产资源审批、地质灾害危险性评估备案和土
地复垦方案评审；对存在未批先用等违法用地行为的，审查是否已进行依法查处，
是否追究有关责任人的行政或法律责任等。省级国土资源管理部门就上述内容形成
报部的审查报告，说明审查依据，提出审查意见，对审查内容和意见的真实性、合
法合规性负责
国土资源部：对省级国土资源管理部门的审查内容和意见进行复核性审查，对用地
是否符合法律法规和有关规定提出结论性意见，必要时依据有关规定进行实地核实。
对符合要求的项目用地，在一个月内完成用地审查
国务院批准的单独选址项目
最新要求
四、组卷报批(3)
报件（省里向上报时）：报国务院批准单独选址建设项目用地报批材
料目录
国务院批准的单独选址项目用地
最新要求
否数据库表补划基本农田地块边界拐点坐标表
否数据库表补充耕地地块边界拐点坐标表
否数据库表建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表
否数据库表建设项目用地土地分类面积汇总表
是
PDF文档
建设项目初步设计批准或审核文件
是
PDF文档
建设项目批准、核准或备案文件
是
PDF文档
建设项目用地预审批复文件
是数据库表建设项目用地申请表
是数据库表建设项目用地呈报“一书四方案”
是
PDF文档
省级国土资源部门的审查报告
需纸质材料电子化格式报批材料名称
号
关于＊＊建设项目用地的审查报告
一、建设项目基本情况
〔项目概况〕、〔有关审核许可手续〕、〔动工用地情况〕
二、申请用地现状
〔勘测定界〕、〔权属、地类和面积〕
三、用地规划计划与落实预审意见情况
〔用地规划计划〕〔落实预审意见〕
四、土地利用与供应情况
〔供地政策〕〔用地标准〕〔缴纳新增建设用地土地有偿使用费〕
五、征地补偿安置情况
〔征地补偿标准〕〔征地安置〕〔社会保障〕〔征地程序〕
六、补充耕地和补划基本农田情况
〔耕地先补后占〕〔耕地边占边补〕〔基本农田论证与补划〕
七、土地复垦和压矿审批、地灾评估情况
〔土地复垦方案评审〕〔压覆重要矿产资源审批〕〔地质灾害危险性评估〕
八、信访与违法用地处理情况
〔信访处理〕〔违法用地处理〕
综上所述，建设项目申请用地情况真实，符合土地管理法律法规和有关规定，请予审查。
四、组卷报批(3)
报件：建设项目控制工期的单体工程先行用地报批材料目录
1.省级国土资源管理部门请示文件（含单体工程名称、位置、用地规
模和耕地面积，省级项目单体工程是否占用墓本农田等情况）
2.建设项目用地预审批复文件
3.建设项目批准（核准）文件
4.建设项目初步设计批准文件或国家有关部门确认工程建设的文件；
5.市、县国土资源管理部门对申请先行用地的征地补偿标准和安置途
径有关情况说明（附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组
和群众对征地补偿标准和安置途径的意见、动工前将征地补偿费发放
到被征地村组和群众的承诺）
6.申请先行用地的工程位置示意图（附电子版）
国务院批准的单独选址项目
最新要求
四、组卷报批程序与要件(1)
1、省级批准城市批次项目---程序
?向市、县政府提出用地申请向市、县政府提出用地申请
?市、县国土资源管理部门拟定市、县国土资源管理部门拟定““一书三方案一书三方案””，经同级，经同级
人民政府审核同意后，报省级国土资源管理部门审批人民政府审核同意后，报省级国土资源管理部门审批
?审级国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准审级国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准
?未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批
准准
四、组卷报批程序与要件(1)
1、国务院批准城市批次项目---程序
报国务院审批城市的批次建设用地报批流程
城市国土资源管理部门
1、填报《XX市XX年度农用地转用和
土地征收方案表》
2、编制农用地转用和土地征收方案
城市人民政府
审核、申报（抄送）
省级人民政府
审核同意、一年一次呈报（国务
院）、抄送（国土资源部和驻派地
区的国家土地督察局）
省级国土资源管理部门
1、审查农用地转用和土地征收方
案，并提出书面审查意见
2、省内用地请示汇总，填报《XX省
XX年度国务院批准建设用地城市农
用地转用和土地征收方案申请汇总表》
国务院审批
国土资源部
总体审查、呈报审查报告
驻派地区的国家土
地督察局
城市国土资源管理部门1、
填报《XX市农用地转用
和土地征收实施方案表》
城市人民政府
审定
省级人民政府
审核同意、报国土资源部、
抄送驻派地区的国家土地督
察局
省级国土资源管理部门
1、审核农用地转用和土地征收实
施方案，并提出书面审查意见
（建议省级政府同意）
国土资源部
备案
驻派地区的国
家土地督察局
每季度第一个月10日以前，汇总上一
季度实施方案审核同意情况
填报《XX省XX年XX季度国务院批准
建设用地城市农用地转用和土地征收
实施方案备案表》并附标注申请用地
和补充耕地位置的标准分幅土地利用
现状图、建设用地勘测定界技术报告
和勘测定界图（电子软盘）
四、组卷报批(2)
明晰事权、分级负责明晰事权、分级负责
|国土资源部－－重点对城市申报用地符合规划计划、规划用国土资源部－－重点对城市申报用地符合规划计划、规划用
途以及征地补偿安置、补充耕地总体情况进行审查途以及征地补偿安置、补充耕地总体情况进行审查
|省级国土资源部门－－重点对具体用地落实规划用途、征地省级国土资源部门－－重点对具体用地落实规划用途、征地
补偿安置和补充耕地审查把关，城市政府具体做好征地和供地补偿安置和补充耕地审查把关，城市政府具体做好征地和供地
工作工作
|实行新申报用地与批准用地的征地供地等情况挂钩实行新申报用地与批准用地的征地供地等情况挂钩
2、国务院批准城市批次项目---新要求
四、组卷报批(2)
控制城市申报用地规模控制城市申报用地规模
|城市政府按照土地利用总体规划确定的规划期内城市建设新城市政府按照土地利用总体规划确定的规划期内城市建设新
增用地年均量，合理确定城市年度申报用地规模，并不得突破增用地年均量，合理确定城市年度申报用地规模，并不得突破
年度土地利用计划年度土地利用计划
|““批而未征批而未征””、、““征而未供征而未供””等问题突出的城市，减少申报等问题突出的城市，减少申报
用地规模用地规模
合理确定城市用地规划用途合理确定城市用地规划用途
|首先满足民生工程和基础设施建设、控制工业用地的原则申首先满足民生工程和基础设施建设、控制工业用地的原则申
报城市用地。申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中报城市用地。申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中
低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低
于于70%
|依据依据《《土地利用现状分类土地利用现状分类》》（（GB/T21010-2007），城市申报），城市申报
用地的规划用途按交通运输用地、公共管理与公共服务用地、用地的规划用途按交通运输用地、公共管理与公共服务用地、
商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等进行分类商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等进行分类
2、国务院批准城市批次项目---新要求
四、组卷报批(2)
调整用地申报方式和时间调整用地申报方式和时间
|对有多个城市需报国务院批准用地的省份，可根据城市申请对有多个城市需报国务院批准用地的省份，可根据城市申请
用地进度，由省级政府分次报批用地，每个城市一年申报一次用地进度，由省级政府分次报批用地，每个城市一年申报一次
用地。因国家重大项目建设等特殊情况急需用地的，经部同意用地。因国家重大项目建设等特殊情况急需用地的，经部同意
后可再申报用地。城市用地一般在上半年报部，因特殊情况经后可再申报用地。城市用地一般在上半年报部，因特殊情况经
部同意后可适当延缓部同意后可适当延缓
减少报部审查材料减少报部审查材料
文字资料文字资料2套、图件套、图件1套，电子数据通过国土资源主干网传送套，电子数据通过国土资源主干网传送
2、国务院批准城市批次项目---新要求
四、组卷报批(2)
提前拟订实施方案提前拟订实施方案
|城市政府在申报农用地转用和土地征收方案的同时，对急需城市政府在申报农用地转用和土地征收方案的同时，对急需
的用地，可提前做好勘测定界、履行征地报批前的用地，可提前做好勘测定界、履行征地报批前““告知、确认告知、确认
和听证和听证””程序、落实耕地占补平衡、筹集新增建设用地土地有程序、落实耕地占补平衡、筹集新增建设用地土地有
偿使用费和征地补偿安置费用等工作，拟订农用地转用和土地偿使用费和征地补偿安置费用等工作，拟订农用地转用和土地
征收实施方案，在用地经国务院批准后及时呈报省级审核。征收实施方案，在用地经国务院批准后及时呈报省级审核。
调整实施方案内容调整实施方案内容
|本着供地由城市负责的原则，城市申报实施方案时，只需要本着供地由城市负责的原则，城市申报实施方案时，只需要
落实拟用地地块和规划用途，具体供地项目和供地方式在省级落实拟用地地块和规划用途，具体供地项目和供地方式在省级
审核同意实施方案后，由城市按有关规定确定相应调整实施方审核同意实施方案后，由城市按有关规定确定相应调整实施方
案表内容案表内容
简化申报实施方案材料简化申报实施方案材料
|按改进和加快城市建设用地报批的要求，简化农用地转用和按改进和加快城市建设用地报批的要求，简化农用地转用和
土地征收实施方案申报材料土地征收实施方案申报材料
2、国务院批准城市批次项目---新要求
四、组卷报批(2)
缩短实施征地供地时间缩短实施征地供地时间
|征地报批前履行了征地报批前履行了““告知、确认和听证告知、确认和听证””程序并完成土地权程序并完成土地权
属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，
征地报批的同时可拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收征地报批的同时可拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收
土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。
|在提前开展征地报批前期工作和简化征地批后实施程序的基在提前开展征地报批前期工作和简化征地批后实施程序的基
础上，城市要加快征地实施工作。城市申报下一年度用地时，础上，城市要加快征地实施工作。城市申报下一年度用地时，
征地率（完成征地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到征地率（完成征地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到
60%。。
|及时组织供地。对非招拍挂方式供地的项目，征地完成后原及时组织供地。对非招拍挂方式供地的项目，征地完成后原
则上则上1个月内完成供地。城市申报下一年度用地时，供地率个月内完成供地。城市申报下一年度用地时，供地率
（完成供地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到（完成供地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到40%。。
|征地率或供地率未达到规定要求的，按其中较大的差值，等征地率或供地率未达到规定要求的，按其中较大的差值，等
比例扣减申报用地规模。比例扣减申报用地规模。
2、国务院批准城市批次项目---新要求
四、组卷报批(2)
申报申报2010年城市建设用地要求年城市建设用地要求：：
|申报用地与新一轮规划衔接申报用地与新一轮规划衔接
|结合批准用地实施情况确定新申报用地规模。各地应对已批准城市建设用结合批准用地实施情况确定新申报用地规模。各地应对已批准城市建设用
地的实施方案审核、征地和供地实施等情况进行认真清理，如实作出说明。地的实施方案审核、征地和供地实施等情况进行认真清理，如实作出说明。
对于对于2007年、年、2008年国务院批准的用地，原则上应完成征地与供地工作，未年国务院批准的用地，原则上应完成征地与供地工作，未
完成的，相应减少新申报用地规模；完成的，相应减少新申报用地规模；2009年批准的，新申报用地时征地率、年批准的，新申报用地时征地率、
供地率低于规定比例的，应按规定要求减少新申报用地规模供地率低于规定比例的，应按规定要求减少新申报用地规模
|按照产业政策和供地政策申报用地。各地应依据城市规划合理确定用地规按照产业政策和供地政策申报用地。各地应依据城市规划合理确定用地规
划用途。申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型划用途。申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型
普通商品住房用地占住宅用地的比例必须达到规定要求。严格控制高耗能、普通商品住房用地占住宅用地的比例必须达到规定要求。严格控制高耗能、
高污染、资源消耗型项目和钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电高污染、资源消耗型项目和钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电
设备等产能过剩、重复建设项目的用地，优化城市建设用地结构设备等产能过剩、重复建设项目的用地，优化城市建设用地结构
|按现有范围申报城市建设用地。按现有范围申报城市建设用地。《《关于调整报国务院审批土地利用总体规关于调整报国务院审批土地利用总体规
划范围的通知划范围的通知》》（国土资发（国土资发〔〔2009〕〕67号）增加了需报国务院批准土地利用号）增加了需报国务院批准土地利用
总体规划的城市。考虑到上述城市土地利用总体规划尚在修编中，总体规划的城市。考虑到上述城市土地利用总体规划尚在修编中，2010年报年报
国务院批准用地城市范围仍按现有国务院批准用地城市范围仍按现有84个城市执行个城市执行
2、国务院批准城市批次项目---新要求
四、组卷报批(3)
?一书四方案（单独选址项目）一书四方案（单独选址项目）
建设项目用地呈报说明书建设项目用地呈报说明书
农用地和未利用地转用方案农用地和未利用地转用方案
补充耕地方案补充耕地方案
征收土地方案征收土地方案
供地方案供地方案
?一书三方案（城市批次）一书三方案（城市批次）
建设项目用地呈报说明书建设项目用地呈报说明书
农用地转用方案农用地转用方案
补充耕地方案补充耕地方案
征收土地方案征收土地方案
包括项目用地安排情
况、拟使用土地情况
等，并应附具相关材
料：
农用地、未利用地的
种类、位置、面积、
质量等
补充耕地或者补划基
本农田的位置、面积、
质量，补充的期限，
资金落实情况等，并
附具相应的图件。
征收土地的范围、种
类、面积、权属，土
地补偿费和安置补助
费标准，需要安置人
员的安置途径等
供地方式、面积、用
途，土地有偿使用费
的标准、数额等
?土地征收报批的新要求
征地程序方面提出了“告知、确认、听证”的要求，即“在征地依
法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知
被征地者；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济
组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定
组织听证。要将被征地者知情、确认的有关材料作为征地报批的
必备材料。”
四、组卷报批
(4)
土地征收报批的新要求
四、组卷报批(4)
1、用地申请
2、拟征地告知
3、现状调查,调查结果经被征
地者确认
4、依申请听证
5、组卷报批
五、省级审查要点（1）
审查依据
|《《中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法》》
|《《中华人民共和国土地管理法实施条例中华人民共和国土地管理法实施条例》》
|各省（市、自治区）土地管理条例各省（市、自治区）土地管理条例
|其它相关法规其它相关法规
应对报国务院批准的报批材料的真实性、合法性和准应对报国务院批准的报批材料的真实性、合法性和准
确负责确负责
五、省级审查要点（2）
省级审查意见（报告）内容
z1、工程情况
?项目批准机关（可研和初设）
?工程设计标准
?总额投资
?申请用地总面积
?功能分区
z2、农用地、未利用地转用方案
?是否符合规划、调整规划的说明
?占用基本农田的理由
?哪一年度的土地利用计划
?农转用面积（分别写明国有和集体所有的耕地、
建设用地和未利用地的面积）
?占用林地的，是否有林地审核意见书
?省批农转用、国务院批征收的，注明农转用批准
机关、时间和文号。
五、省级审查要点
（3）
z3、补充耕地方案
?已经完成的，注明省级土地部门验收时间、文
号、结论
?计划完成的，写明对应的土地开发整理项目名
称、设计新增耕地面积、补充耕地地点和面积、
责任单位、资金落实情况、计划完成时间
?省批农转用、国务院批征收的，注明农转用批
准机关、时间和文号，占补平衡落实情况
z4、征收土地方案
?征地的范围：乡（镇）级权属单位名称、村级
权属单位个数
?权属状况；
五、省级审查要点（4）
?土地补偿费用和安置补助费标准、征地总费用、
征地补偿综合标准
?安置农业人口、劳动力数目
?劳动力安置方案、安置具体途径
?方案是否可行
z5、供地方案
?用地指标审核情况
?功能分区具体情况
?供地方式
z6、结论性意见
?是否符合规划、是否纳入计划、补充耕地是否落
实、补偿是否合法、劳动力安置是否可行、供地
方式是否合理
五、省级审查要点（5）
六、报国务院批准项目审查要点（1）
1、国土资源部参与审查部门国土资源部参与审查部门
|耕地保护司、规划司、利用司、地籍司、办公厅、执
法局、法规司、环境司、储量司等
2、审查范围、审查范围
|1、按照土地管理法第四十四条的规定（按项目批准）
|2、土地管理法第四十五条规定（征收权限）
|3、土地管理法实施条例第二十四条规定（项目性质）
六、报国务院批准项目审查要点（2）
3、审查原则、审查原则
|切实保护耕地和基本农田，保障被征地农民合法权益，保证国家设用切实保护耕地和基本农田，保障被征地农民合法权益，保证国家设用
|以科学发展观为指导，保护改善生态环境，实现可持续发展以科学发展观为指导，保护改善生态环境，实现可持续发展
|占补平衡占补平衡
|依法科学规范节约集约用地依法科学规范节约集约用地
|严格务实高效严格务实高效
4、审查依据、审查依据
|1）土地管理法及其实施条例、基本农田保护条例、国务院）土地管理法及其实施条例、基本农田保护条例、国务院28号文及号文及
其配套文件等土地管理法律、法规和有关规定其配套文件等土地管理法律、法规和有关规定
|2）国务院投资体制改革决定等国家有关产业政策）国务院投资体制改革决定等国家有关产业政策
|3））《《全国土地分类全国土地分类》》规程规程
|4）项目所在地土地利用总体规划和土地利用年度计划）项目所在地土地利用总体规划和土地利用年度计划
|5）行业用地定额指标和技术规范）行业用地定额指标和技术规范
|6）建设项目用地预审报告书）建设项目用地预审报告书
六、报国务院批准项目审查要点（7）
5、办理流程
|窗口受理（初审、登录建设用地审批系统）窗口受理（初审、登录建设用地审批系统）→指定承办人指定承办人→承办承办
人接受并将有关数据导入系统人接受并将有关数据导入系统→组织审查（在审批系统内向有关组织审查（在审批系统内向有关
部门发会审单和分送材料）部门发会审单和分送材料）→各会审单位反馈意见各会审单位反馈意见→通知省厅落通知省厅落
实有关司局提出的完善意见实有关司局提出的完善意见→汇总意见转发处长签发并转报分管汇总意见转发处长签发并转报分管
司长司长→分管部长主持部建设用地会审会审议有关项目分管部长主持部建设用地会审会审议有关项目→形成建设形成建设
用地会审会议纪要用地会审会议纪要→打捆上报国务院批准打捆上报国务院批准→国务院批转国务院批转→办理批办理批
文文→发送有关省级人民政府和相关部门发送有关省级人民政府和相关部门
6、其他
|退件退件
|发函建议发函建议
七、批后实施(1)
1、补充耕地（要求先补后占）
2、实施征地
3、供地
4、土地登记
七、批后实施(2)
1、补充耕地：
建设项目补充耕地方案经批准下达后，在土地利用总体规
划确定的城市建设用地范围外单独选址的建设项目，由市、
县人民政府国土资源管理部门负责监督落实；在土地利用
总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实
施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，由省、自治区、
直辖市人民政府国土资源管理部门负责监督落实。
七、批后实施(3)
2、实施征地：
（1）土地征收方案公告
（2）补偿登记
（3）制定征地补偿安置方案
（4）公告征地补偿安置方案
（5）支付各项征地补偿安置费用
（6）清理土地
七、批后实施(4)
3、供地
划拨供地
有偿供地
七、批后实施(5)
|划拨供地：
（1）国家机关用地和军事用地
（2）城市基础设施用地和公益事业用地
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地
（4）法律、行政法规规定的其他用地
七、批后实施(6)
|有偿供地：划拨供地之外的用地
有偿方式：
国有土地使用权出让
国有土地租赁
国有土地使用权作价出资或入股
七、批后实施(7)
4、依法办理土地登记
对城市年度用地方案严格审查把关
确保城市基础设施用地和关系民生的居住用地，严格控
制城市新增建设用地规模，特别是三类住房用地
严格控制城市新增建设用地规模，在省级分配计划指标
时，要根据城乡统筹协调发展的原则，合理安排各城市特别
是中心城市用地计划指标
明确申报用地的规划用途和区位。
适当压缩工业用地，重点保证居住用地，三类住房用地
按规定要求报送申报材料；提高城市建设用地审查报批
工作效率，每年2月底前汇总后一次性向国务院申报城市建
设用地
八、国土资源部报批新要求
八、国土资源部报批新要求
|省级政府向国务院报批项目用地时，项目审批机关要就是否符合
国家产业政策、规划布局、市场准入标准，以及审批、核准程序
是否完备和合规等作出说明，说明材料作为用地报批的必备要件。
国土资源部接到用地申请和项目说明材料后，将分批送国家发展
改革委进行符合性审查，确保项目投资建设的必要性
|严格控制申请占用基本农田项目范围，强化听证和论证，控制占
用基本农田数量和比例，并要求补划基本农田的措施到位。对已
向国务院报批的污水处理、垃圾处理等城市基础设施项目占用基
本农田的，在论证时还要根据国家环境保护、重点流域治理、土
地利用、城市建设等规划和国家相关政策进行充分论证，对周边
环境特别是基本农田的影响进行评估，以确保基本农田质量不降
低
八、国土资源部报批新要求
|对征地报批前有关程序的执行情况进行严格审查，切实
维护被征地农民的合法权益。明确由有关县级人民政府
组织征地告知、确认和听证程序，并对告知、确认、听
证的程序、时间、地点、内容、农民意见、对农民意见
的处理等情况作出详细说明，形成正式的说明材料
|按照建设占用耕地补偿“先补后占”的原则，加强对耕
地占补平衡的审查。强调建设单位必须按规定标准缴纳
耕地开垦费，补充耕地必须与土地开发整理项目挂钩
|城市批次建设用地中，涉及国家重点建设项目、军事国
防、抗洪抢险等特殊情况的，尽快按程序报国务院审批
八、国土资源部报批新要求
|关于严格征地中对农民社会保障落实情况的审查
|执行国发[2006]31号和劳社部发[2007]14号文件关于“社会保障
费用不落实的不得批准征地”的规定，加强对被征地农民社会保
障措施落实情况的审查
|审查内容：被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集
办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地
农民知情、参与等民主权利
|市县人民政府在呈报征地报批材料时，应就上述情况作出说明
|劳动保障部门、国土资源部门共同审查。需报省级政府批准征地
的，上述说明材料由市（地、州）级劳动保障部门提出审核意
见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见。
有关说明材料和审核意见作为必备要件随建设用地报批资料同时
上报
|对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障
费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予
报批征地。
主要文件目录（1）
|1.《中华人民共和国土地管理法》
|2.《中华人民共和国矿产资源法》
|3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》
|4.《地质灾害防治条例》
|5.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
|6.《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第3号）
|7.《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）
|8.《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）
|9.《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）
|10.《矿产资源登记统计管理办法》（国土资源部令第23号）
|11．《关于建设项目用地勘测定界技术规程（试行）的通知》（〔1996〕
国土〔建〕字第204号）
|12.《各类用地报批会审办法》（国土资发〔1998〕145号）
|13．《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔1999〕39
号）
主要文件目录（2）
|14《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年
本）》的通知（国土资发〔2006〕296号）
|15.《报国务院批准的建设用地审查办法》（国土资发〔1999〕384号）
|16.《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（国土资发
〔2000〕120号）
|17.《关于加强新增建设用地土地有偿使用费收缴管理工作的通知》（国土资发
〔2000〕124号）
|18.《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发
〔2000〕201号））（附件：一书四方案及报批材料目录）
|19.《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386
号）
|20．《关于印发试行土地分类的通知》（国土资发〔2001〕255号）
|21.《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（国土资发〔2001〕358号）
|22.《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔2001〕374
号）
|23.关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知（国土
资厅发［2001］43号）
|24.国土资源部、国家经贸委、水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知
（国土资发［2001］355号）
主要文件目录（3）
|25.关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知（国
土资发［2002］233号）
|26.《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》（国土资发
〔2002〕225号）
|27.建设项目用地预审管理办法（国土资源部令第42号）
|28.国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发[2006]31号）
|29.《关于开展矿产资源储量登记工作的通知》（国土资发
〔2004〕35号）
|30.《关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》（国土资发
〔2004〕69号）
|31.《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》
（国土资发〔2004〕237号）
|32.《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发
〔2004〕238号）
|33.《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（财综
字〔1999〕117号）
|34.关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知
（财综〔2006〕48号）
主要文件目录（4）
|35.关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发〔2006〕
100号）
|36.《关于开展窗口办公试点工作的通知》（国土资厅发〔2002〕81号）
|37.《关于实行报国务院批准建设用地报批材料电子化申报的通知》（国
土资厅发〔2004〕83号）
|38.国家关于工程项目建设用地指标及工业项目建设用地控制指标等土地
使用标准
|39.《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部第37号令）
|40.关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知（国土资发
[2006]307号）
|41.关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》
（国务院令第483号）
|42.关于调整报批国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知
（国土资发［2006］320）
|43.关于进一步改进和完善报国务院批准城市建设用地审查报批工作的通
知（国土资发2007[314]号）
主要文件目录（5）
|45.《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
|46.《关于加强建设用地动态监管的通知》（国土资发［2008］192号）
|47.《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的
通知》（国土资发［2008］237号）
|48.《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管
理的通知》（国土资发［2008］298号）
|49.《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的
通知》（国土资发［2009］8号）
|50.《关于报国务院批准建设项目用地省级审查报告文本格式的通知》
（国土资厅发［2009］17号）
|51.《关于全面实行耕地先占后补有关问题的通知》（国土资发
［2009］31号）
|52.《关于组织土地复垦方案的编报和审查有关问题的通知》（国土
资发［2007］81号）
|53.《土地利用现状分类》（国标GB/T21010－2007）
谢谢大家！
|
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