生态文明与洞庭湖的治理

生态文明与洞庭湖的治理

雷国珍肖万春

(雷国珍，湖南省委党校、行政学院教授／肖万春，湖南省委党校、行政学院教授，博士；湖南，长沙，410006)

洞庭湖频繁而严重的洪涝灾害，引起了党中央和国务院

的高度重视，也引起了社会各界的关注。综合治理洞庭湖，不

仅有利于湖区人民安居乐业，发展地方区域经济，支持国家经

济建设，同时也有利于和谐社会建设。改革开放以来，尤其是

1998年大洪水以后，通过平垸行洪、退田还湖和生态产业发

展，洞庭湖综合治理取得了明显成效。

一洞庭湖综合治理成效显著

洞庭湖，是我国水量最大的淡水湖泊，也是调蓄长江洪水

重要的通江湖泊，历史上曾有“八百里洞庭”之称。由于入湖

泥沙淤积、高洲围垦、并垸合流、盲目开垦等自然和人为因素

的共同影响，致使“堤垸如鳞”、湖床抬高、湖面不断缩小，湖体

明显演变为西洞庭湖、南洞庭湖和东洞庭湖首尾相接的三个

部分。1983年湖面面积减少至2691平方公里。这个全国有

名的“鱼米之乡”，也成了一个洪涝灾害多发区。对洞庭湖进

行治理，实现人与自然和谐共处，一直是湖区人民的迫切愿

望。新中国成立以来，党中央、国务院对洞庭湖治理非常重

视，实现了由单纯的防洪治理向综合治理转变，治理取得了明

显成效。

(一)防洪治理方式实现了由“堵”向“疏导”转变。防洪

治理是洞庭湖综合治理的重要内容。新中国成立后，对洞庭

湖的防洪治理经历了由“堵”向“疏导”转变的过程。1949—

1985年这一时期，主要强调“堵”的办法，进行了堵支并垸、排

涝建设、撇洪河配套等初期建设。这种“堵”的防洪办法虽然

在一定程度上提高了防洪能力，但并不能从根本上解决水患

问题。从1986年以后在强调加高加固堤垸的同时，重视河道

的疏浚和蓄滞洪垸的安全建设。1986—1995年实施了一期治

理工程，主要是对重点堤垸进行堤防加高加固、蓄洪安全建

设、洪道整治建设。通过工程的实施，湖区l1个重点垸1191

公里防洪大堤普遍比20世纪80年代以前加高1—2米，加宽

了2—3米，可以基本保证在1954年型洪水位情况下不漫堤，

24个蓄洪垸蓄洪安全建设得到加强，较大地提高了湖区堤防

的抗洪能力。在一期治理工程的基础上，从1996年开始实施

了以“疏导”工程建设为主要内容的二期工程建设。洞庭湖二

期治理工程于1996年开始实施，主要内容包括重点堤垸加

固、重点蓄洪区安全建设、洪道整治、城市防洪、治涝建设、防

汛通讯报警设施建设、水利结合灭螺等7个部分。截至2004

年底，主要实施了7个大项中的3个小项(即l1个重点垸堤防

加固、南洞庭湖水系洪道整治、藕池河水系洪道整治工程)，共

完成新建、续建安全台(包括顺堤台与垸内台)20处、安全面

积230万平方米，对333处阻洪堤垸实施了平垸行洪、退田还

湖。随着洞庭湖二期治理工程任务的完成，以蓄滞洪区安全

建设、退田还湖、生态保护、防汛通讯设施的现代化建设和城

市防洪建设为重点内容的洞庭湖第三期治理工程将逐渐实

施。以疏导工程建设为主要内容的二、三期工程治理，扩大了

行洪蓄洪面积，减轻了堤防防洪压力，极大地提高了洞庭湖的

抗洪能力。

(二)治理理念实现了由单一的防洪治理向注重生态文明

建设转变。洞庭湖治理的初期和一期治理工程，主要强调的

是单一的防洪治理，见物不见人，不重视工程建设过程中的环

境保护，不重视综合治理，治理效果并不明显。湖区人民在洞

庭湖治理的实践过程中，认识到洞庭湖的水患治理是一个系

统工程，治理理念实现了由单一的防洪治理向注重生态文明

建设转变：一是制定了洞庭湖生态发展战略。湖南省委、省政

府明确提出洞庭湖综合治理要走生态发展之路。岳阳市委、

市政府实施了以“生态岳阳”和“热游岳阳”为主要内容的“民

本岳阳”九大工程，对生态产业发展和环境保护提出了明确的

要求。益阳市委、市政府制定的《建设全面小康益阳发展战

略》明确提出，“要提高各级领导干部和企业经营者的生态发

展意识，牢固树立保护环境就是保护生产力的理念，建设生态

益阳”。常德市委、市政府制定的《建设生态常德，促进可持续

发展战略》明确提出，建设“蓝天工程”、“碧水工程”、“绿色工

程”、“生态工程”和“静音工程”等“五大工程”。二是加大了

湿地自然保护区建设力度，探索了社区共治模式。为了加强

洞庭湖湿地保护，在洞庭湖沿线分别建立了东洞庭湖国家级

自然保护区、西洞庭湖自然保护区、南洞庭自然保护区、横岭

湖自然保护区等四个自然保护区，建设了四大自然保护区组

织管理机构，加强了对自然保护区的管理。为了解决湿地生

态自然保护区与当地社区居民的利益矛盾，调动社区居民参

与自然保护区管理的积极性，探索了社区共治模式。三是重

视生态环境保护和血防工作。近三年来，三市共投入污染治

理资金4．25亿元，环境保护投入总额达26．5亿元，完成废水

治理项目102个，废气治理项目107个，废渣处理项目20个；

2004年三市新增城市污水集中处理能力10．8万吨／日，新增

城市生活垃圾无害化处理能力610吨／日。同时，把水利建设

与血防工作有机结合起来，在进行防洪工程建设的同时，结合

大堤加高加固修建顺堤外脚压侵平台；在进行治涝建设的同

时，结合垸内排灌渠建设实施清淤配套硬化沟渠；对灌溉进水

涵闸采取拦网阻螺、建沉螺池及深处引水等防螺措施；在河道

治理时，结合洪道疏浚，消灭洲滩钉螺。



(三)综合治理效果明显。一是洞庭湖面积扩大，防洪工

程及血防效益显著。经过综合治理，洞庭湖扩大调蓄面积779

平方公里，增加调蓄容积34、8亿立方米，防洪能力大幅度提

高，防洪工程效益十分显著。1999年，城陵矶最高水位仅比

1998年低0．36米，但防汛物资消耗仅为1998年的10％。由

于长江干堤抗御洪水能力得到显著提高，水利部2004年相应

对长江城陵矶防汛特征水位进行了调整，将原来31．0米的防

汛水位改为现在32．5米的警戒水位，所节约的防汛费用就不

可估量。同时，通过水利建设结合灭螺措施的实施，大大压缩

了钉螺面积和钉螺密度，为控制和消灭血吸虫病，保护湖区人

民身体健康，发挥了很大的作用。二是生态环境日益改善。

随着环境污染治理的加强，退耕还林、退田还湖的实施，自然

保护区的建设，湖区湿地增加，自然保护区覆盖率、建城区绿

化覆盖率、生活污水处理率、工业废水排放达标率、城市生活

垃圾无害化处理率、工业固体废物处置利用率、烟尘控制区覆

盖率、环境噪声达标区覆盖率等指标大幅度提高。洞庭湖随

着生态环境的好转，有效地改善了水生生物和鸟类的栖息环

境，成为鸟禽天堂。目前洞庭湖珍稀鸟类品种增至55种，昔

日罕见的天鹅、白鹤等珍禽又飞回了，消失多年的银鱼开始回

流了。三是生态产业取得较快发展。在生态林业建设方面，

三市非常重视林业发展，大力实施退耕还林、植树造林工程。

仅常德市2002年以来，全市直接投入造林绿化资金8000万

元，全民义务植树投工达4600多万个，植树5700多万株，封山

育林30万亩，退耕还林还草86．7万亩。在生态工业发展方

面，三市实施了工业污染源达标排放工程，按照关停一批、限

期治理一批、改造提高一批、淘汰一批、转产一批的“五个一

批”思路，加大企业技术改造投入的支持力度，推行清洁生产，

狠抓工业污染源治理，促进了生态工业的发展。三市的大中

型企业建设项目环境影响评价和“三同时”执行率达到100％，

单位产品水耗从100吨下降到20吨。在生态农业和生态文化

产业发展方面，三市实施了生态农业和生态文化产业建设工

程，每个市都在大力推进杨树达到100万亩、高效养殖水面达

100万亩、人工牧草和饲料粮100万亩、优质果树和优质蔬菜

分别达到100万亩的“五个百万亩工程”。“避洪农业”和生态

旅游业发展迅速，生态文化产业已成雏形，效益十分显著。

二洞庭湖综合治理任重道远

洞庭湖综合治理虽然取得了很大成效，但由于独特的地

理环境和多年积弊，洞庭湖综合治理的任重道远。

(一)泥沙淤积严重，整体防洪能力不强。一是泥沙淤积

严重。洞庭湖区泥沙淤积，洪水位不断抬高的总体局势尚未

得到根本改变。据省水文站水文资料显示，由于长江和湘、

资、沅、澧“四水”携带大量泥沙人湖，使洞庭湖平均淤积泥沙

量年均高达1亿多立方米，湖床平均每年淤高3．7厘米。如果

泥沙淤积状况没有根本改变的话，按此计算，预计30至50年

后，整个洞庭湖的大部分将成为一片沙洲。二是整体防洪能

力较低。目前重点垸的防洪标准约l0年一遇，蓄洪垸和一般

垸的防洪标准仅3—5年一遇；长江干堤虽然普遍加高加固，

但干流河道泄洪能力偏低的局面没有根本改变，堤防加固的

速度还不能满足实际防洪的需要。三是内涝严重。湖区电排

老化、排渠淤塞、内湖面积剧减致使现有堤垸排涝能力弱化，

一般只有5年一遇的标准，涝灾问题十分突出。

(二)国家投入递减，社会融资渠道不畅，后劲不足。一是

国家投资逐年减少。近年来，国家对洞庭湖二期治理的投资

呈下降趋势。二是项目剩余投资中，国家投资比例小。以三

个单项工程为例，按照国家有关部门的审查批复，三个单项工

程总投资46．58亿元，其中国家意向投资25、57亿元，国家剩

余投资仅为0．12亿元。三是地方配套资金不到位。洞庭湖

二期治理自1996年开工以来，除1996～1998年到位配套资金

1、7亿元外，1999年以后则无配套投入。其它靠市、县财政配

套或群众以劳折资或减免地方收费筹措的资金，到位很慢。

四是社会融资机制建设滞后。当前，洞庭湖综合治理所需资

金基本上是依靠财政投资，社会私人资本投入很小。

(三)生态产业发展滞后，洞庭湖水质污染严重，鱼类资源

锐减。虽然湖区政府加大了环境保护的力度，但由于既有的

经济技术水平低，生态产业规模小、素质低，大量工农业生产

和城镇污染物质直排的问题还没有从根本上解决，致使湖区

总体水质污染逐年加重。据有关部门调查统计，目前如果加

上湘、资、沅、澧四大水系，整个洞庭湖水系沿岸有2000多家

工厂．主要排污口82个，每年排人洞庭湖的废水总量约8亿

吨；湖区化肥、农药年施用量达到了187．3万吨和1．7万吨。

这些污染物质造成了区内生态环境的破坏和洞庭湖局部水域

水质恶化。。根据湖南省环保局公布的2005年3月份全省环境

质量月报监测数据显示：洞庭湖总体水质受污严重。洞庭湖

l0个断面，全部超过Ⅲ类水质标准，某些地方积蓄在鱼类体内

的农药的含量竞达到了正常水体的2000至3900倍。由于环

境污染，过度捕捞，极大地危害着湖内水生动物生存，不少鱼

类在洞庭湖已难见踪影，湖内鱼量锐减。20世纪70年代以

前，洞庭湖“四大家鱼”等江河半洄游性鱼类占32％，鲤鲫鲶

等湖泊定居鱼类约占63％左右。进入20世纪90年代后，“四

大家鱼”在渔获量中所占比例不足10％，而银鱼、鲥鱼、胭脂鱼

等洞庭特产，现在也逐年减少，国家一级保护动物白暨豚、中

华鲟、国家二级保护动物江豚等都已难觅“芳”踪。

(四)湿地广种杨树引发生态危机。自20世纪90年代末

起，为了追求短期经济效益，环洞庭湖地区一些县市兴起了一

股“种杨热”，纷纷鼓励农民大种杨树，有的县市还向各乡镇硬

性下达杨树种植任务。整个湖区杨树种植面积以上百万亩的

速度扩张。湖区杨树盲目扩张不但严重妨碍行洪，而且隐藏

着极大的生态风险。杨树具有喜湿、生长快、适应性强的特

点，成片植于湖滩湿地使之成为绝对优势种群，将会抑制原有

野生植被的生长，使湿地植被群落的结构发生变化。由于杨

树林大规模地向洞庭湖深入挺进，湖水水流变缓，不仅阻碍行

洪，也使泥沙淤积速度加快；同时，由于杨树根系繁密，极易造

成湖洲土壤板结；湖洲种杨绝大多数都要进行翻耕，翻耕的结

果是大片水草基本消失，鸟类无处觅食。湖区大面积种植杨

树造成湿地生态被破坏的后果已逐步显现：一是目前洞庭湖

区白枕鹤、白鹳、黑鹳、小天鹅、中华秋沙鸭等物种濒临灭绝。

二是因洲滩种杨加剧泥沙淤积、洼地淤填、滩地围垦和湖泊面

积的缩小，导致鱼类生存空间减少。三是洞庭湖区土壤退化

趋势明显。

(五)蓄洪区安全设施和非工程建设严重滞后。洞庭湖区

蓄洪区建设是长江整体防洪体系的重要组成部分。蓄洪垸内

人口稠密，经济发达，与重点垸几乎没有差别，而多年来国家

对蓄洪垸建设一直没有安排投资。据国发[1999]l2号文，城

陵矶附近地区需先行建设钱粮湖大圈和大通湖东(另包括益

阳共双茶垸)100亿立方米的蓄洪区，但至今尚未启动，从而导

致蓄洪区内安全设施严重缺乏、围堤标准极低、无进退洪V1

门，远不能满足有计划分蓄洪水的需要，汛期根本无法对超额

洪水实行有效调度，一旦实施分洪，造成的损失将难以估量。

I司时，由于认识问题和经费不足，非工程建设滞后：洞庭湖综

合治理思想和理论研究不够；综合治理的法律法规不完善，综

合治理执法管理的权威和力度还有待于进一步加强；综合治

理的体制和政策还没有理顺，协调组织机构还不健全；信息化

建设滞后，应对诸如防汛、污染、群发性事件、公共卫生疾病等

突发性事件的应急处理机制还需改善配套加强等。

三“以人为本”建设生态洞庭是洞庭湖治理的必由之路

通过对洞庭湖治理现状的调查与分析，深深地感受到，要

彻底根治洞庭湖的水患，使洞庭湖由洪涝灾害频繁的“险地”

成为造福湖区人民的“宝地”，必须以科学发展观为指导，坚持

“以人为本”和标本兼治的原则，追求人与自然和谐共处，走以

建设生态洞庭为主要内容的生态文明之路。

(一)理顺体制确保生态洞庭建设顺利实现。生态洞庭建

设，是一个系统工程，不仅涉及到湖区本身的管理体制改革和

自身的治理，还涉及到投融资体制和人才管理体制改革、上级

政府对湖区的行政管理体制改革和长江上游、四水上中游的

治理。当前洞庭湖区体制上的最主要问题是：行政上多头管

理，缺乏一个权威的整治开发同时又兼顾其上中游治理的协

调机构；投融资体制不合理；八才管理方式传统计划化。严重

制约着生态洞庭建设。这就要求进一步清理界定好湖区各有

关部门的职能，将洞庭湖、湘资沅澧四水综合治理纳人长江防

洪规划之中，建立一个统一的、高效运转的洞庭湖湿地保护机

构，提高湿地自然保护区的保护能力；理顺水利工程管理体

制，建立与社会主义市场经济相适应的工程管理体制；进一步

创新投融资体制，建立多元化的投融资渠道，加大财政投人力

度，设立生态洞庭建设引导资金，支持生态洞庭建设重大项目

进行设备融资、发行企业债券和上市融资，允许经营生态洞庭

建设项目的企业以特许经营权、林地、矿山使用权等作抵押进

行贷款，充分利用世界自然基金会、联合国全球环境基金会等

境外资源，引进资金和技术参与生态洞庭建设；要树立生态洞

庭建设的全面人才观，推行社区共管体制，充分发挥老百姓参

与生态洞庭建设的主人翁作用。

(二)建立完善生态洞庭建设的政策机制。当前在洞庭湖

治理过程中有些政策不适应湖区的实际，有些政策不配套，严

重制约着生态洞庭建设。因此，建立特殊政策机制是生态洞

庭建设的根本保障：一是进一步完善退田还湖、平垸行洪、强

化上游控制的治理政策。对阻洪垸严格执行平垸行洪、退人

退田的“双退”政策；对西官、澧南、围堤湖、民主、城西五个单

退垸，通过建安全区、靠山、筑台、转垸、插队、移民建镇等方

式，实施空垸待蓄；对蓄洪垸实施安全建设有计划分蓄洪，建

立补偿基金，实行蓄洪补偿制度。在上游控制方面，要加快四

水建库和三V1建闸工程建设，以控制洞庭湖人湖洪水和泥沙。

二是建立支持性生态环境保护和生态安全保障体系建设的政

策机制。建立中央、省级政府对湖区环境治理和水土保持的

专项资金财政转移政策机制，以支持湖区水利工程建设、产业

发展、开发园区建设过程中的环境污染治理，降低水利工程建

设、产业发展和开发园区建设的成本。同时，政府要制定支持

湖区建立城乡公共卫生应急处理系统、洪涝灾害防御系统、灾

害预警预报服务防治系统和农林水产疫病防治系统的政策机

制，以促进洞庭湖区的生态文明建设。三是制定促进生态产

业发展的公共财政投人政策。各级政府应加大对湖区财政转

移支付力度，加快生态农业、工业和服务业的发展；鼓励湖区

建立公益事业建设基金，形成湖区公共产品供给的长效机制；

针对湖区“两工”取消后公共产品供给不足的实际，建议把农

业税减免和直补费以乡镇集中，建立湖区公益事业建设基金。

四是建立适合湖区客观实际的保险机制。首先，国家要制定

《国家洪水保险法》，明确鼓励、扶持开展洪水保险的具体措

施。其次，建立政策性保险为主和商业保险为辅的湖区保险

机制。再次蓄、滞洪区居民的房屋、生活用具、农具、耕畜、作

物等家庭财产可实行居民缴费和政府补贴相结合的一揽子捆

绑式保险。

(三)建立生态洞庭建设的生态文化发展机制。发展生态

文化是生态洞庭建设的重要内容。生态文化建设的重点：一

是建立宣传动员机制，提高管理者和公众的生态意识。各级

政府要充分运用电视、互联网、广播、报纸等各种媒体强化生

态文化的宣传，在全社会树立“生态强区、生态富民”观念，培

育生态治理观、生态消费观、生态生产观、生态管理观、生态决

策观、生态发展观等，引导群众参与支持生态洞庭建设。二是

建立生态文化旅游机制，发展湿地文化旅游。洞庭湖的文化

资源非常丰富，今后要在充分挖掘岳阳楼等名扬世界的优秀

传统文化资源的同时，把湿地保护、水面养殖和生态产业作为

重要的文化产业发展，大力发展生态文化旅游，将特色专项旅

游与传统观光旅游相结合。当前要做的主要工作是：开辟洞

庭湖精品旅游线路；举办洞庭湖湿地文化旅游节；发展产业生

态旅游；建立洞庭湖生态文化旅游领导机构，整合发展旅游服

务公司。三是加强可视层面的生态文化建设。加强湖区内建

筑和工程建设的生态设计；加强居住区的环境绿化；建立产业

生态文化发展机制。

(四)建设生态洞庭的法律法规保障机制。完善的法律法

规，公平的法治环境，是生态洞庭建设的法律保障。建立完善

相关法律法规：一是完善生态洞庭建设的法律法规。重点制

定生态洞庭建设管理职能的法律法规，理顺各职能部门的职

权；加快制定《生态洞庭建设条例》、《洞庭湖湿地自然保护区

管理条例》、《洞庭湖区域生态产业发展条例》，进一步完善《洞

庭湖区水利管理条例》、《洞庭湖水资源保护条例》等地方性法

规和规章；制定《生态洞庭建设目标责任制及责任追究制管理

办法》，编制生态洞庭建设年度报告白皮书，及时公布生态洞

庭建设状况的信息。二是认真做好生态洞庭建设的“十一五”

整体规划。生态洞庭建设的“十一五”整体规划的编制，要紧

紧围绕建设生态洞庭的目标，把重点垸、蓄洪垸、一般垸的建

设与生态产业发展、生态环境保护、生态文化建设等统筹安

排，做到工程措施和非工程措施相结合，体现指导性、前瞻性、

全面性和可操作性。三是加强生态洞庭建设的执法检查。严

厉打击污染环境、破坏水利工程和危害生态安全的违法犯罪

行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。

(责任编辑：南桥)