浅谈集体讨论
河南省安阳市文化市场综合执法支队段瑞杰13569011209
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集体讨论制度是行政处罚中的一个重要程序，由于法律对此规定比较简单，使许多问题产生一些分歧，笔者从立法精神谈谈个人的一些看法。
一、集体讨论概述
行政处罚法、出版管理行政处罚实施办法、著作权行政处罚实施办法、文化市场综合行政执法管理办法、文化市场综合行政执法案卷评查办法、文化部关于进一步规范文化市场综合行政执法文书的通知均对行政处罚过程中需要集体讨论的情形及笔录格式作出规定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。集体讨论实行行政首长负责制。案件集体讨论形成一致性意见的，按一致性意见执行；不能形成一致性意见的，由部门主要负责人决定。
这里的“复杂”是指案情复杂、调查困难、认定困难等；“重大”是指社会影响大，危害后果严重，涉及面广等，如需要移交司法机关追究刑事责任的案件；“处罚较重”是指责令停产停业、吊销许可证或者批准证明文件、较大数额罚款。本文书是记录性文书，是对有关人员讨论重大、复杂案件的处理决定时所发表意见及讨论结果的一种客观记录，属于新闻出版、版权部门在执法过程中内部使用的文书。
显然，上述规定非常粗放，没有对具体细节作出规范性规定，这给落实这项制度带来很大麻烦。笔者认为，行政法在我国仍是门新兴的学科，许多问题仍处于研究探讨之中，而行政法与刑法在法理上是相通的，可以运用刑法的一些基本原理指导行政执法，这样许多难题就会迎刃而解。
刑事案件中，公安部门负责侦查取证工作，是做饭部门；检察院负责审查起诉工作，由主办检察官对案件作出定性分析，提出量刑意见区间，由检委会审查，是端饭部门；法院负责独立审判工作，由评审法官提出具体裁判意见，经审委会决定裁判，是吃饭部门。不过，近期司法制度也在改革，将取消检委会和审委会，进一步明确主办侦查员、主办检察官、主审法官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究。
综上，结合行政处罚法三十八条规定，案件调查与处罚决定要分离。主办科室职责相当于刑事案件中的公安部门，负责案件调查；法制室相当于检察院，对案件进行定性分析，向领导提供行政处罚裁量区间；机关负责人相当于法院，最终拍板决定。
二、文书结构及制作要求
1、文书结构《重大案件集体讨论记录》由首部、正文、尾部三部分内容组成。
2、制作要求
(1)首部包括文书标题、页码、案由、当事人、讨论时间、地点、主持人、汇报人、参加人、记录人等在内的重大案件讨论的基本情况。
文书标题即某机关关于某案集体讨论笔录；讨论时间应注明讨论全过程的时间区间；地点指进行集体讨论的具体场所；主持人一般由机关主管法制工作负责人担任；由办公室负责记录笔录内容；参加人一般包括机关负责人、案件主管领导、法制主管领导、法制室主任、案件主办科室负责人、办案人员，必要时机关其他领导及党组成员可以参加。
(2)正文包括案情概要（主要违法事实证据、依据、办案程序）、讨论记录和讨论决定。
一般由案件承办人汇报主要违法事实，法制室工作人员提出处罚意见及讨论事项，特别是需要集体讨论的重点、难点问题；定案的证据材料即收录在卷的物证、书证以及其他证据材料；法律依据即办理本案所依据的法律、法规、规章的具体条款；办案程序即案件从立案到调查终结、合议的办理过程；讨论记录应载明参加案件讨论的人员对案件处理发表的个人具体意见，对不同意见和保留意见应如实记录，确保讨论记录的全面、准确；讨论决定指经过讨论后，一般应当由法制室主任归纳总结与会人员就所讨论的重大、复杂案件形成的综合处理意见，当事人违反的法律、法规、规章条款，处罚的依据并提出具体的处罚意见，最终由机关负责人裁定。
(3)尾部是主持人、参加人和记录人的签字部分。
三、注意事项
调查终结后，法制部门认为符合重大复杂案件条件的，应当提出和组织集体讨论决定处罚意见；2、决定集体讨论前三天，应当将案件调查终结报告发给参会人员；3、特别重大复杂有异议的案件，可以在集体讨论决定前由法制部门召集有关人员进行合议；4、要完全记载参加合议人员依次发表的意见，对不同意见和保留意见应如实记录；反映出案件所涉及重大问题的处理意见的讨论过程，如为何要从重处罚或为何实施从轻、减、免行政处罚等；5、写明对违法行为的定性结论，当事人违反的法律、法规和规章条款，处罚的依据和具体的处罚意见。
四、其他问题
1、需要集体讨论的案件中应讨论几次
一是案件调查终结后，行政处罚告知前，应进行讨论；二是下达行政处罚告知书后，如果行政处罚相对人在期限内进行了陈述、申辩，或者发现其他执法错误，就要重新进行讨论；三是符合听证条件，相对人要求听证的，在听证结束后也应该再次进行讨论。
减少罚种，属于减轻行政处罚，应当集体讨论决定。如擅自兼营出版物印刷经营活动的一般情节的行政处罚，依法应当给予责令停止违法行为，责令停业整顿，没收印刷品和违法所得，并处罚款的，而办案人员不经领导集体讨论，任意减少“责令停止违法行为、责令停业整顿、没收印刷品、没收违法所得、罚款”中的罚种，办案人员是违法的，情节严重的可能涉刑。
3、另，行政执法错案责任追究决定必须经集体讨论决定后作出。
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