城镇化进程中我国农村宅基地使用权制度改革研究
我国农村宅基地制度，特别是宅基地使用权制度及其流转问题的研究一直是近年来关注的热点话题。在城镇化和工业化快速发展时期，伴随着农村劳动力大规模向城市迁移，由此所造成的农村宅基地大量闲置，城市住宅建设用地供应紧张的矛盾更加突出。长期以来，我们以牺牲农民的土地财产权利为代价来降低工业化和城镇化的成本，损害了农民的发展权利，也将阻碍中国城镇化的进程。因此如何盘活农村宅基地，促进土地的集约利用，解决城镇化和工业化面临的土地要素瓶颈，已然成为未来一个时期必须解决的重要问题。
一、我国现行的农村宅基地制度的主要特点
（一）宅基地的权利主体特定
《宪法》和《物权法》、《土地管理法》等法律规定了宅基地使用权的主体是农村居民，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。国务院《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定：“农村的住宅不得向城市居民出售”。而《关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。由此可见，现行法律法规规定了我国农村宅基地使用权的主体是特定的，即农村村民。农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的，这就决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地。
（二）宅基地的权利取得无偿
根据《土地管理法》规定，农村宅基地是通过申请取得的，宅基地通常跟是否是集体组织成员联系在一起，每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地，这种申请取得并不需要缴纳土地使用费，而仅需要支付少量手续费。因此，农村宅基地使用权的取得具有无偿性。这种无偿性体现着集体对村民住房的保障，其取得不需要村民付出土地价值的对价。从实践中来看，村民们大多将宅基地视为自己的家产。与城镇居民相比，他们节省了购买商品房的大笔开支，这是制度带给农民经济上的优惠，也体现出村民享有的最低限度的福利。正因为这种福利性、保障性的宅基地使用权分配制度，使得农村居民享有了基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。
（三）宅基地的权利使用无限期
宅基地的使用以农户为单位，不因户主的更替或某个家庭成员的死亡而失去原来的宅基地使用权。因而宅基地使用权在一定条件下是无限期地延续使用着。在农村，很多农民居住在世代相传的宅基地上，由于房屋可以继承，所以宅基地使用权实质上也可以继承。因此，农村宅基地使用权一般没有期限。但如果国家建设需要征用土地，或者村镇规划需要改变土地用途，可以经过法定程序，进行合理的调剂或重新安排。
（四）宅基地的权利内容受限
1、数量和面积受限
《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准。即我国实行“一户一宅”原则，且每一份宅基地的使用面积常常受到地方法规的限制。
2、用途受限
《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，我国《物权法》规定农民有权在宅基地上建造住宅和附属设施，这从正反两方面对宅基地的用途做出了规定。一般而言，农户所建住房只能是自用住房，而不包括工商业住房，例如宅基地不得投资建厂、建鱼塘或者作为农业目的的种植、养殖和畜牧之用。可见，它与建设用地使用权的性质是有区别的。
3、流转受限
《土地管理法》规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。另外，《担保法》第37条也规定：“耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。”此外，国家政策也对宅基地和农村房屋的转让做出了严格限制。《国务院办公厅关于加强土地管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造的住宅发放土地使用证和房产证”。国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第10款规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。由此可见，不仅宅基地使用权的单独流转为国家法律所禁止，就是农民拥有所有权的房屋的移转也遭遇法律、政策障碍。
二、当前我国农村宅基地制度存在的合理性
（一）现行的宅基地制度确保了农民获得公平的住宅用地权利
俗话说：“不患寡而患不均”，现行的农村宅基地制度在很大程度上保障了农村内部的基本公平。现行的宅基地制度规定了每户农民能够并且只能分到一处宅基地，还对每户的用地标准进行了限制，这就使得不论农户是贫穷还是富裕都能分到属于自己的一块栖息地。在当前的技术经济体制下和社会转型时期背景下，这种制度使农民获得了基本公平的住宅用地权利，因此现行的宅基地制度体现了强烈的社会公平选择的结果，实现了农村居民之间的内部平等。
（二）现行的宅基地制度承担了农村一部分社会保障功能
目前我国处在工业化和城镇化的快速发展阶段，各项社会保障体系还不健全，对于农村居民来说更是如此。虽然近年来农村居民也像城市居民一样具有了养老保险、医疗保险等社会保障，但是保障覆盖的范围和保障的水平与城市居民还是有较大的差距，并且由于人口和劳动力流动的严格限制，农村居民缺乏商品和劳务的交易机会以及非农业的货币收入，因此农村居民的社会保障仍然高度依附于农村居民所赖以生存的土地。而现行的农村宅基地制度规定了宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，这就保证了土地能够承担农村的社会保障功能，能够让农民享有基本的居住权利，确保农民“住有所居”。因此，对现行的宅基地制度进行改革的时候不能偏离宅基地保障功能的基本方向。
三、我国农村宅基地制度运行中存在的主要问题
虽然前文说明了目前我国农村宅基地制度的存在具有一定的合理性，但是我国现行的农村宅基地制度也暴露出了诸多弊端。
（一）所有权主体不明
现行的《土地管理法》虽然规定了农村宅基地属于村民集体所有，而使用权属于农户，但法律并没有说明村民集体应该如何行使所有权，由此造成了在农村宅基地使用和管理上出现的县、乡、村、组四级主体权责不明确、管理混乱的问题，并导致农村宅基地确权登记工作严重滞后，使得农户无法在真正意义上获得宅基地的使用权。
（二）制度设计效率低下
制度的设计不仅需要考虑公平性，更需要注重效率水平。我国现行的农村宅基地制度在很大程度上维护了农村内部集体成员之间的基本公平，但是由于农民的宅基地使用权缺乏独立性，不能单独作为交易的标的物，并且宅基地是无偿的和无限期使用的，对宅基地使用权的取得具有严格的身份限制性，因此现有的农村宅基地的产权制度安排是缺乏效率的。随着土地资源性理念的不断强化和渗透，要求农村宅基地使用权制度的设计不仅需要保障农民的基本住房需求，同时要实现效率价值目标，要使土地的产权安排从“以所有为中心”转变为“以利用为中心”。
（三）无法实现农民的财产权利
我国全面推行国有土地有偿使用制度以后，土地释放出了巨大的经济价值，这对长期以来无偿使用和禁止流转的农村宅基地制度产生了巨大的冲击。目前我国的法律法规明文禁止不允许宅基地进行抵押，也不能将宅基地转让给本集体经济组织以外的个人或组织，而建立在宅基地上的住宅却允许作为获取贷款的抵押物，使得农户无法对自己的宅基地拥有最终的处置权和经营开发的权利，不可避免地损害了农民的财产权利。在这种情况下，农民的宅基地使用权是一种没有市场价值的权利，农民的土地资产价值无法实现。并且伴随着市场经济的发展以及农村经济体制改革的深入，客观上存在的土地供求关系使得农村宅基地地下交易转让无法制止，这种土地交易的“隐形市场”和随意定价的转让行为使得原本属于集体所有的宅基地转让收益大量流失到买卖双方手中，损害了集体经济组织的利益。
（四）法律不完善造成矛盾纠纷频发
目前我国关于宅基地的产权没有权威的法律条文约束，虽然国家已经颁布了一些相关的法律法规明确了宅基地用益物权的性质，但这些法律条文之间存在着互相引用和相互矛盾之处，这就导致了现行条件下宅基地登记管理制度混乱、对宅基地没有进行科学合理的规划、缺乏对宅基地使用必要的监督、宅基地“隐形市场”交易泛滥等一系列相关问题的出现。随着农村房屋买卖的出现，农村的宅基地流转已不可避免，然而当前在对待闲置宅基地处理的问题上没有形成统一的制度，这些宅基地的转让行为并不受到现行法律法规的保护，因此双方一旦发生争执就只能由双方自行协商解决。同时由于缺乏农村宅基地使用权退出机制，无法实施有效的村庄整理和中心村镇建设规划，导致沿海一些省份虽然多次制定过一些村镇建设计划，但效果并不理想，居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依旧大量存在。所以有必要建立专门的宅基地管理法进行相关制度的改革。
（五）稀缺土地资源的闲置和浪费
随着我国城镇化和工业化的不断推进以及经济发展和户籍制度的变革，越来越多的市郊农民选择到城市居住，他们在村里留下了大量闲置的宅基地。由于受到现行法律法规的限制，农村的宅基地无法进行公开合法的转让，而且现有的农村宅基地制度管理不完善所导致的超标批建、批少占多、违法占用和不按规定退还旧宅基地的问题共同导致了市郊农村“空心村”的出现。这种农村住宅的空心化一来使得住宅外围耕地被不断侵吞而导致人地矛盾加剧；二来严重地影响了农村地区的干群关系，危害社会的稳定和公平正义；三来影响到农村公共基础设施的建设和农村居民生活环境与质量的改善。
四、如何扎实推进我国农村宅基地使用权制度改革
（一）加快土地制度创新，积极探索集体建设用地流转制度改革
要通过修改相应的法律法规，允许农村存量集体建设用地通过流转进入市场。对新增经营性项目的农地转用，应该允许农村集体土地在保留所有权不变和符合土地用途管制的前提下，通过流转进入市场。
（二）加强规划指导，严格集体建设用地的总量控制和用途管制
政府规划和土地管理部门要加快制定区（县）和村镇的建设规划和土地利用规划，同时应加强对集体建设用地的总量控制，将集体建设用地流转数量纳入新增建设用地总量控制和土地年度供应计划的范围，防止集体土地大量、无序地进入市场。流转的土地必须是已经被依法批准作为建设用地或者已经被依法批准转为建设用地的农地，不允许违反土地用途管制，擅自将农地进行流转。
（三）加快建立和完善农村集体建设用地流转的价格机制
合理的土地流转价格机制是集体建设用地顺利流转的关键。首先，要建立公开竞争的土地有形市场，完善市场价格形成机制，防止乡村干部以权力扭曲土地流转价格。其次，建立定级估价制度和价格管理制度。建立区域最低限价制度和地价公示制度，向社会公布拟流转地块的位置、土地用途、流转价格等信息，形成公开、公平、公正的集体建设用地流转市场。第三，大力发展有助于土地交易健康发展的中介组织，包括评估机构、土地融资服务机构、土地保险机构等。
（四）规范土地流转收益分配关系，切实保护农民合法利益
通过推进农村集体经济组织股份制改革，将目前产权主体不明晰的土地集体所有制，明确界定为农民按份共有的新型产权制度。建立合理的土地收益分配机制，保障集体建设用地所有者、使用者、经营者和政府等多个主体的合法权益。
（五）加强政府对集体建设用地流转的监督和管理
加强集体土地管理的法治建设，使农村集体建设用地流转有法可依。开展对全区域土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查统计工作，建立全区域统一的土地管理数据库；同时，加快集体土地的登记和发证工作。
（经济预测部：陈彬）
国信观点
|
|
