基于城乡统筹的法国乡村开发建设及其规划管理
刘健
摘要：法国作为高度城市化国家，其9村发展亦可谓独具特色，在国家的社
会经济发展中始终扮演着重要角色。在法国，乡村开发和城币开发一样，被视为
国土开发的重要组成部分，并被纳入统一的国土开发政策和空间规划体系，基于
灵活有效的协约机制，由各级地方和各个部门共同参5落实。这种建立在城9
统筹思想基础上的9村开发建设政策框架、实施机制和规划管理，对于当前我国
的城9统筹发展和社会主义新农村建设的实践具有积极的借鉴意义。
关键词：乡村开发建设；规划管理；城乡统筹；法国
1．1乡村的概念定义
在法国．“乡村”是与“城市”相对应的概念．且在空间上具有以下特点：
(1)建设密度相对较低(相邻两组建筑物之间的距离常常大于200m)，因此拥
有较大面积的自然空间或农业土地：
(2)人口规模相对较小(以市镇为单位．人口总量不足2000人)：
(3)聚居程度相对较弱(以市镇为单位．聚居在相邻建筑物间距小于200m的
建成范围内的人口不足一半)：
(4)与自然空间或农业土地相关的产业活动(如农业生产、农产品加工、旅游
业等)在当地社会经济发展中占有重要地位。
尽管在法国同样存在“城市”和“乡村”的概念之分，但它们只是具有不同
经济社会特征的两种空间地域．而非严格区分的行政建制。
1．2乡村市镇的行政地位
法国是中央集权的单一制国家，其行政区划分为国家、大区、省和市镇四个
等级：其中．大区、省和市镇是分别拥有特定自治权利的地方行政单位．市镇则
是最基本的行政单元。由于法国不存在“城市”与“乡村”的行政建制之分，因
此无论在城市地区还是乡村地区．均遵循从大区、到省、再到市镇的行政等级体
系．并且均以市镇作为最基本的行政单元。截至2007年底．法国本土共有市镇
36569个，其中既有人口超过十万甚至百万的大城市和特大城市，如巴黎、马
-1-
赛、里昂，也有人口不足千人甚至百人的乡村村落：它们无论土地面积大小、人
口数量多少、经济实力高低以及城市化进程快慢．均享有完全平等的行政地位．拥
有完全相同的自治权力，且遵循完全相同的管理规则。
1．3乡村经济社会发展
尽管法国是发达工业国家，且已进入城市化进程的稳定发展阶段，但其乡村
社会仍在国家经济社会发展中扮演着重要角色。
1.3．1农业经济
法国是欧洲第一农业大国。20世纪末，其农产品产量曾占欧盟15个成员国
总量的22%．在粮农产品出口方面．则是仅次于美国的全球第二大农产品出口国。
目前，法国从事农业生产的人口仅占全国人口总量的6%，农业生产的增加值也
只占全国国内生产总值的2%，但农业仍然是法国最充满活力的经济产业之一。
1.3.2农业空间
目前．法国拥有农业土地面积3340万公顷，在整个国土面积中占据半壁江
山(55%)。其中，可耕地占农业土地的比例为61%，主要种植禾科作物(35%)及常
年生作物，尤其是葡萄园和果园(4%)吲。因此，尽管就经济增加值和劳动力数量
而言，农业已不再是占据主导地位的经济活动．但农业土地仍在全国的空间结构
中占据重要地位。
1.3.3乡村经济
进入20世纪，特别是20世纪中期以后．法国积极推进农业现代化，乡村地
区的劳动生产率和劳动收益显著提高。这不仅引起乡村地区生产结构和景观特色
的急剧变化．也深刻影响到乡村居民的物质生活及其精神状态。在大部分乡村地
区，真正从事农业生产活动的人口越来越少，所占比例往往不及当地居民的20%；
与此同时，越来越多的劳动力转而从事其他性质的产业活动。即使是从事农业生
产活动的劳动力，也已从传统的农民演变成农业土地的开发经营者，或农业科技
人员和农业管理人员，与传统的农业生产者有了本质区别。目前，法国乡村的产
业活动主要包括种植业、食品加工业、林业、制造业、护理服务业、农业旅游业
和传统旅游业。
l.3.4乡村社会
与英国、德国等其他欧洲强国相比，法国的城市化进程相对缓慢，直到20
-2-
世纪中期前后．全国的城市人口数量才超过乡村人口。1996年，法国约有76%
的人口生活在361个城市地区．其余人口则主要生活在乡村地区．并且具有乡村
特征的空间地域量大面广，以市镇为单位计算，约占全国市镇总量的2／3．面
积约占全国土地面积的70%。总体上，法国市镇的人口规模普遍偏小。根据1999
年全国人口普查，市镇平均人口规模仅为380人，平均土地面积仅为14．88km
2
。
在全国36000多个市镇中．人口超过万人的市镇不到2%，约有一半市镇的人口
不足300人，80%的市镇人口不足千人：而在规模较小的市镇当中，绝大部分为
乡村市镇。
2法国乡村的开发建设
2．1乡村开发与乡村建设
在法国，乡村开发和乡村建设是两个不同的概念。所谓“乡村开发”
(am6nagementrural)是对为了实现乡村地区的空间优化和利用而在当地进行的
所有活动的总称，涉及到经济、社会、环境、文化等诸多方面。它和城市开发
(amdnagementurbain)一样，是国土开发(am6nagementterritmial)的重要组成
部分。其主要目标：一是提高乡村地区的农业生产力；二是促进乡村地区的非农
产业发展，特别是工业发展，以避免农业劳动力下降而引发乡村人口的大量外流；
三是在乡村地区建设一定水准的公共设施，提高乡村生活方式的吸引力：四是在
不对自然环境造成不利影响的前提下．在乡村地区发展旅游产业。所谓“乡村建
设”则指乡村开发中各类房屋与设施的建设以及其他形式的土地开发与利用行
为．主要涉及到乡村地区的物质空间环境建设。就二者的关系而言，乡村开发是
比乡村建设更为综合的概念，而乡村建设则是乡村开发的重要组成部分．是乡村
开发在物质空间环境建设中的具体体现。
2．2乡村开发政策框架
在法国，乡村开发和城市开发均被纳入统一的国土开发政策框架，可归纳为
综合政策、地区政策和专项政策三大类型。它们建立在一套综合规划(或计划)
和专项规划(或计划)的基础上．从国家、大区、省和地方联合体等不同层面，以
及经济、交通、文化、教育等不同角度．调控包括乡村和城市在内的国土开发建
设．以满足国家经济社会发展的要求和经济社会生活的变化(表1)。
2．2．1综合政策
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在法国，国土开发综合政策主要指适用于规划区内全部国土的综合性国土开
发战略和计划，相关内容主要体现在不同层面的综合性空间规划文件当中，例如
国家层面的《国家发展五年计划》和《国家可持续发展战略》，大区层面的《空
间规划与发展大区计划》．其他地方层面的《国土协调纲要》、《空间规划指令》
等．主要目的是对不同地区政策和部门政策进行整合。
2．2．2地区政策
在本质上．地区政策也属于综合政策的范畴．只是适用于特定地区而非全部
国土。法国现行的国土开发政策将整个国土划分为城市地区、乡村地区、城乡混
合区目、山区和滨海地区四种类型。针对不同地区的发展特点，分别制定不同的
政策措施和建设计划，相关内容主要通过不同形式的“开发整治市际宪章”．体
现在“国家一大区规划协议”之中。目前，法国针对乡村地区的地区政策主要包
括优秀乡村中心政策、乡村复兴区政策、大区自然公园政策(表2)：除此之外，
针对城乡混合区、山区和滨海地区的地区政策中也常常包含涉及乡村地区的内
容。
2．23专项政策
除综合政策和地区政策外，法国的国家和各级地方还可基于各职能部门发展
的需要，制定有关国土开发的专项政策。目前，法国针对乡村地区的专项政策主
要包括：
(1)经济政策：旨在保护在国民经济和大地景观中占据重要地位的种植业，
促进各种形式的大规模种植业的发展，支持小型手工业和制造业企业发展，为商
业化房地产发展提供资助，扩大面向旅游、创新转让等朝阳企业的税收刺激：
(2)住宅政策：旨在鼓励利用涉及中央政府和地方政府的合作政策，更新现
有住宅存量，增加租赁住宅储备．以获得高质量住宅；
(3)公共服务政策：旨在推动公共服务的现代化，以改善乡村居民的公共服
务可达性，并提高公共服务的效率；
(4)数字技术政策：旨在通过发展宽带网络和继续改善手机覆盖率，促进信
息和通讯技术的广泛使用，减少城乡之间以及不同地区之间的“数字分割”。
2．3乡村开发建设的实施框架
-4-
-5-
在法国，一个地区或地方的开发建设实施往往被简化成“一个地区、一项战
略、一份协议”。其中．所谓“地区”特指某个地区或地方．所谓“战略”指该
地区或地方制定的开发建设规划或计划，所谓“协议”则指国家与该地区或地方
相关的各级地方之间签订的开发建设合作协议。这就意味着，在特定地区或地方
的开发建设过程中．无论国家和各级地方、还是各个部门，均可在各自的职权范
围内，通过编制开发建设规划和计划．分别承担不同的开发建设职能，同时通过
多种形式的合作协议，实现在开发建设领域的相互协作。其中，乡村开发建设的
实施也是一个由国家、各级地方和各个部门广泛参与的过程。
2.3.1多个部门共同协作
在法国的中央政府层面，与乡村开发建设直接相关的政府部门有两个。一是
作为综合职能机构的国土开发及竞争力部际局．主要负责制定包括城市和乡村在
内的国土开发政策：二是作为专项职能机构的农业部，主要负责乡村开发建设的
服务与管理。此外，在工业、能源、交通、环境和财政等部门的文件中．为乡村
地区提供技术、资金支持的内容常常占有相当大比重：在媒体和部分政府机构的
网站上．也经常可以看到有关如何推动乡村发展、缩小城乡差别、避免乡村在城
市化和工业发展进程中被边缘化等话题的讨论；尤其是利用工业进步、促进乡村
地区的现代化建设和可持续发展越来越成为整个法国社会的共识。
2.3.2地方政府各负其责
自1980年代实施地方分权政策以来，法国各级地方均遵循地方政府自主管
理、任何地方政府无权关照另一地方政府、地方政府财政自治和中央政府事后监
督等原则。这就意味着，各级地方在各自行政辖区内部分或完全拥有自治权力，
且自治权力的具体内容随地方行政等级的变化而有所不同．因而在乡村开发建设
中分别承担各不相同的职责；通常．地方行政单位的行政等级越低，拥有的地方
自治权力反而越大。总体来看，无论在城市还是乡村．各级地方政府的核心职责
就是进行各种市政基础设施和公共服务设施的建设和运营管理．并以直接或间接
方式参与到具体的开发建设活动之中。
2.3.3多种形式的地方联合
由于法国的大部分市镇，特别是乡村市镇规模过小、财力有限，无法实施正
常的开发建设．因此为了推动市镇的发展，特别是达到发展公益事业、兴建和维
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护公共工程等目标．法国政府积极推动市镇合作。法国现行的市镇合作包括“管
理合作”和”项目合作”两种类型。前者主要是为了满足垃圾、基础设施和街灯
等的市政管理需要而建立的市镇合作，后者则是为了解决当地面临的经济、社会
和环境等问题而建立的更深层次的市镇合作。在组织形式上，市镇合作通常采用
联合体(syndlcate)、共同体(community)等市镇联盟形式在法律层面上统称为”
市际合作公共机构”(6tablissementpubliquedecoop6rationmtercommunale)。
市镇联盟的建立完全基于实际发展的需要，不受行政边界的制约，甚至可以跨越
省和大区的行政边界：并且市镇联盟的成员还可以包括具有实体性质的相关市镇
联盟、其他各级地方政府(如省政府和大区政府)以及各种公共机构(如工商行会、
贸易行会、农业行会等)。这就意味着，在空间上．一个市镇联盟可能与其他市
镇联盟交叉重叠，甚至可能包含一个或若干其他市镇联盟。
2.3.4灵活有效的协约机制
在法国，包括城市和乡村在内的国土开发政策主要以各种综合和专项的规划
或计划为载体．由各级政府通过协约机制加以贯彻落实。协约机制创建于20世
纪60～70年代，目的是促进中央政府和各级地方政府之间以及各级地方政府之
间签署协议，明确各自或共同参与的开发建设项目的发展目标、具体行动以及财
务条款．因而成为实施由各级政府参与的开发建设项目的有效途径。法国现行的
协约机制主要包括“国家一大区规划协议”和“地方项目协议”。前者是中央政
府与大区政府就大区空间规划与发展的行动计划达成的协议，旨在确定大区的优
先发展战略，主要涉及重点交通基础设施、高等教育机构、工业或农业发展以及
有关科研、保健和文化等方面的政策：后者作为前者的一个章节．主要涉及大区
内部的特定地方，内容包括交通、教育、经济发展和城镇发展等的项目计划。对
某个特定地区而言，可以根据实际发展的需要，与中央政府和各级地方政府分别
签署和实施一项或多项协议。
2.3.5空间期作为依据
法国拥有长期的空间规划传统，二战之后即建立了从国家到地方的多层次空
间规划体系，成为在物质空间环境建设中落实国土开发政策的重要依据。法国的
空间规划体系由区域规划和城市规划两个层次组成，城市规划又可根据规划范围
的大小划分为区域性城市规划和地方性城市规划两种类型。就规划工具而言．区
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域规划工具主要是《空间规划与发展大区计划》，城市规划工具则包括了区域层
面的《国土协调纲要》、《空间规划指令》以及地方层面的《地方城市规划》、《市
镇地图》和《城市规划国家规定》。它们分别由不同的国家或地方主体负责编制，
并分别在不同的地域范围内各自发挥着不同的作用(表3)。
在空间规划体系中，区域规划对城市规划具有强制性指导作用．高层次的城
市规划对低层次的城市规划也同样具有强制性指导作用。这就意味着，地方性城
市规划往往成为所有上位空间规划的最终整合．也因此成为对相关国土开发政策
(包括不同层面的综合政策、不同方面的专项政策以及不同地区的分区政策)的最
终体现。其中，有关乡村开发建设的各项政策和计划．也同样会落实到乡村市镇
的地方性城市规划文件当中。
3乡村开发建设的规划管理
在法国，乡村开发的重要性要远远高于乡村建设．因此“乡村开发”的概念
使用也比“乡村建设”更加广泛。从政策法规的角度看，法国少有专门针对乡村
建设的政策法规，而是一方面将其视为乡村开发的组成部分．在有关乡村开发的
政策法规中加以体现，另一方面将其视为建设管理的对象之一．在有关建设管理
的政策法规中加以规范。
3．1乡村建设及其管理制度
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由于法国不存在城市和乡村的行政建制之分，因此针对开发建设行为实施怎
样的管理制度完全取决于开发建设行为自身的特点。就乡村建设而言，一方面，
由于乡村和城市同为人类聚居的两种主要形态，因此乡村建设在相当大程度上与
城市建设相类似：另一方面，由于乡村地区具有与城市地区截然不同的地域特点
和产业特征，因此乡村建设又被赋予了特殊的内涵。在内容上，乡村建设主要涉
及两个方面：一是村镇建设，即住宅、道路、公共设施、市政设施以及与其他非
农产业生产直接相关的房屋设施建设和土地利用：二是农业建设，即与农业生产
直接相关的房屋设施建设和土地利用。其中．村镇建设具有与城市建设基本相似
的属性，因此被认为是城市化现象，且被纳入以《城市规划法典》为法律依据的
城市规划管理范畴：而乡村地区特有的农业建设．特别是与农业生产直接相关的
土地利用行为，则被纳入以《农村法典》为法律依据的农业空间管理范畴。
3．2乡村建设规划管理机制
在法国，乡村建设管理和城市建设管理一样．属于地方政府的行政管理范
畴．乡村建设也与城市建设一样，遵循同样的城市规划管理规定．其管理机制由
两部分组成：一是城市规划编制，二是规划许可制度。在地方政府无力实施城市
规划管理的情况下．中央政府将代为行使规划管理职能。
3．2．1城市规划编制
法国现行的城市规划编制包括区域层面的《国土协调纲要》和《空间规划指
令》．以及地方层面的《地方城市规划》、《市镇地图》和《城市规划国家规定》。
其中，地方层面的城市规划是实施城市规划管理的重要依据．对于当地的城市建
设或乡村建设行为具有强制性规范作用。
(1)《地方城市规划》(planlocaldurbanisme)和《市镇地图》(carte
communale)根据2000年12月13日的《城市更新与社会团结法案》建立，是分
别针对较大的市镇和市镇联合体以及较小的市镇编制的地方性城市规划文件。它
们均以市镇或市镇联合体作为编制单元，由市镇政府或相关的市际合作公共机构
负责编制，主要目的是依据上位空间规划的相关规定，划定城市化地区、设施地
区、农业地区等．并提出建筑和土地利用的区划指标，作为实施城市规划管理的
重要依据。
(2)《城市规划国家规定》适用于因各种原因，如市镇规模过小、缺乏技术
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力量、地方财政不足等，尚未编制地方性城市规划文件的市镇或市镇联合体。它
以市镇或市镇联合体作为编制单元，由中央政府的相关服务机构负责编制。在内
容上，它遵循有限建设原则，根据当地实际情况．特别是物质空间的构成特点、
现有建设的聚居程度、服务设施的便利程度以及与周围景观的嵌入关系等．划定
现状城市化地区．并对公认的可建设用地制定相关的规划规定，包括建设项目的
区位选择、平面布局、建筑体量、交通设施配套等等，用以指导当地的空间开发
建设。
3．2．2规剃许可制度
法国现行的规划许可制度由城市规划许可、建设许可和拆除许可三部分组
成．由市镇行政长官以市镇、市镇联合体或国家的名义，依据地方性城市规划文
件．分别发放城市规划证书、建设许可证和拆除许可证。其中：
(1)城市规划证书主要用于规范土地利用行为，适用于所有市镇．具体内容
包括：适用于土地产权的城市规划规定和行政管理限制，城市规划的税收和分摊
制度，原有或规划建设的公共设施状况，以及有关建设项目选址的其他规划要求；
(2)建设许可证主要用于规范建筑物的新建、扩建、改建等工程建设行为，
适用于所有市镇；
(3)拆除许可证主要用于规范全部或部分拆除建筑物的行为，适用于特定的
市镇和市镇中的特定区域，尤其是具有历史、文化、自然和景观价值的市镇，以
及被列入保护名录的历史遗产。
4启发与借鉴
综上所述可以发现，法国的乡村开发建设在政策框架上体现了城乡统筹的思
想，在实施机制上遵循了多方合作的原则．在规划管理上则强调了以城市规划作
为依据。上述经验对于当前我国在城乡统筹思想指导下的社会主义新农村建设，
特别是相关的立法和制度建设，具有积极的借鉴意义。
4．1乡村开发作为国土开发的重要组成，应纳入统一的国土开发政策框架
首先应该清醒地认识到．乡村和城市作为一组相对的概念，是任何国家或地
区的国土构成中不可分割的组成部分，二者之间是一种相辅相成的关系：同样，
乡村开发和城市开发也必然作为一组相对的概念，成为一个国家或地区国土开发
的重要组成部分，相互之间绝无轻重之分，而更多的是互相依存的关系。其中，
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由于乡村开发中所包含的农业经济构成一个国家或地区社会经济发展的基石，因
此被认为是一个国家或地区社会经济持续发展的重要基础；但是．在工业化和城
市化进程加速发展的宏观背景下，乡村开发往往会处于相对弱势地位．乡村地区
相对于城市地区而言，也常常会面临更多的社会经济问题。因此．在构建国土开
发的政策框架时．一方面应将乡村开发和城市开发一视同仁，针对其中的共性问
题做出一致的战略部署；另一方面应鉴于乡村地区和城市地区的不同特性．针对
各自面临的特殊问题分别提出相应的战略方针．尤其是对处于相对弱势的乡村地
区予以特别的关注以此促进城乡之间的均衡发展。
4.乡村开发政策的制定与实施需要各级地方和各个部门在统一框架下的通
力合作
乡村开发是一个十分复杂的课题，涉及到乡村地区的社会、经济、环境、文
化等诸多方面在不同空间尺度上的综合发展，而不仅仅是农业本身。尽管出于实
际的考虑，乡村开发的任务目标通常会在不同层次的行政地方和不同方面的专业
领域之间有所划分，但任何一级行政地方和任何一个职能部门都无法独立承担乡
村开发的全部内容：尤其当前．当乡村开发在城市化加速发展的影响下日趋综合
化时．更是如此。因此，要实现乡村开发的任务目标，从最初的政策制定、到随
后的政策实施．都需要有各级地方和各个部门的广泛参与和通力合作。为此，一
方面．需要建立有关乡村开发的统一政策框架．以便对各级地方和各个部门基于
不同视角的综合发展规划(或计划)和专项发展规划(或计划)进行整合；另一方
面，需要建立有关乡村开发的统一实施框架．以便明确各级地方和各个部门在乡
村开发实施过程中的具体职能．并且明确有效的实施机制以促进相互之间的合
作。
4.空间规划作为国土开发政策的具体表达，应成为乡村开发建设的重要依据
因其本身所具有的公共政策属性，空间规划常常成为国土开发政策在空间层
面上的具体表达．并且成为在物质空间环境建设中落实国土开发政策的重要依
据；无论对乡村开发、还是对城市开发而言，均是如此。需要特别强调的是．此
处所谓的空间规划应该是一个综合的规划体系的概念．其中既有层次的划分(例
如涉及不同地域范围的区域规划和城市规划)，也有类型的划分(例如具有不同职
能特征的战略性城市规划和规范性城市规划)，而且无论空间规划的层次和类型
-11-
如何，在内容上均应涉及作为物质空间环境重要组成部分的土地和建设，并且涵
盖作为国土空间重要组成部分的乡村和城市。在这个多层次、多类型的空间规划
体系中，涉及更大地域范围的区域规划对其规划区内各地的城市规划具有强制性
指导作用．而高层次的城市规划也对低层次的城市规划具有强制性指导作用。由
此，则可将各级地方和各个部门的乡村开发政策逐步落实到某个乡村地区的地方
性城市规划当中．并且通过地方性城市规划的编制，对所有上位空间规划所表达
的乡村开发政策进行整合．以便为在具体的物质空间环境建设中落实上述乡村开
发政策提供依据。
4．4乡村建设作为乡村开发的空间体现，应依据乡村规划进行严格的城市
规划管理
乡村建设作为乡村开发的重要组成部分，是乡村开发在物质空间环境建设中
的具体体现。如果说乡村开发是乡村地区发展的最终目标，乡村建设则是实现上
述目标的必要途径。
针对乡村建设，特别是其中具有城市化属性的村镇建设．应像城市建设一样，
纳入统～的综合建设管理。为此．需要在全面建构乡村建设的政策体系和管理体
系的基础上，逐步建立有关乡村建设管理的法律法规，并将其与相应的有关城市
建设管理的既有法律法规相整合，通过不同方面的法律文件、针对乡村建设的不
同内容做出规定叫，从而为实施乡村建设的综合管理提供法律依据。最终在乡村
地区实现经济、合理地利用有限的可建设用地，创造良好的乡村生活环境．严格
保护宝贵的耕地资源．妥善保护不可再生的自然资源和人文资源，促进城乡的均
衡发展以及经济、社会、环境的协调发展等目标。其中．鉴于乡村规划作为乡村
地区的地方性城市规划．整合了不同地方和不同部门的乡村开发政策，因此应特
别强调乡村规划在乡村建设综合管理中的龙头作用．通过不断深化和完善乡村规
划编制．为乡村建设综合管理提供依据：通过逐步建立和完善乡村建设规划管理
机制，在乡村地区实施更为有效的规划管理；同时还应通过立法方式，将乡村地
区和城市地区的规划管理纳入到统一的城市规划管理体系当中。
摘自：《国际城市规划》2010年第2期
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